Berücksichtigung im Bundesstaat

von Katharina Weiser
17.06.2017


Die vorliegende Forschungsarbeit behandelt grundsätzliche Fragen des bundesstaatlichen Kompetenzrechts. In gefestigter Rechtsprechung ermächtigt und verpflichtet der Verfassungsgerichtshof Bund und Länder im Rahmen ihrer Kompetenzausübung zu wechselseitiger Berücksichtigung, ohne dass derlei Instrumente in der Verfassung ausdrückliche Verankerung finden. Dies gibt Anlass zur kritischen Reflexion der höchstgerichtlichen Judikatur anhand des österreichischen Verfassungsrechts.

Der Verfassung ist die Statuierung eines Ober- und Unterordnungsverhältnisses von Gesetzgebungsakten des Bundes und der Länder fremd. Aus der kompetenzrechtlichen Parität von Bund und Ländern ist auf die Wechselseitigkeit bundesstaatlicher Berücksichtigung zu schließen. Eine Berechtigung bzw Verpflichtung zur Berücksichtigung des jeweils anderen Gesetzgebers kann daher stets nur Bundes- und Landesgesetzgeber gleichermaßen zustehen oder aber keinem der beiden zukommen.

Die Hauptfunktion der Gesetzgebung liegt in der Vertretung des Wahlvolkes. Hiebei knüpft die Verfassung das Zustandekommen von Gesetzen an das Erreichen bestimmter Mehrheiten. Damit konstruiert die Verfassung das Gesetz als Instrument zur Verankerung von Mehrheitsinteressen. Dies rechtfertigt den Schluss, gesetzlich verankerte Mehrheitsinteressen als maßgebliche öffentliche Interessen zu deuten. So betrachtet gibt die Kompetenzverteilung vor, in welchen Angelegenheiten Bundes- und Landesgesetzgeber jeweils öffentliche Interessen verankern dürfen. Die Zulässigkeit einer Befugnis zur umfassenden Interessenwahrnehmung lässt sich also nicht bereits damit rechtsdogmatisch begründen, dass die Wahrnehmung öffentlicher Interessen außerhalb der Kompetenzschranken stattfindet. Vielmehr ist die Zulässigkeit einer kompetenzübergreifenden Interessenwahrnehmung am Maßstab der Art 10 bis 15 B-VG zu ermitteln.

Die Kompetenzverteilung der Art 10 bis 15 B-VG folgt sowohl auf Ebene der Gesetzgebung als auch auf jener der Vollziehung dem Grundsatz getrennter Zuständigkeiten. Dies ergibt sich insbesondere aus der sprachlichen Fassung der Generalklausel zugunsten der Länder gem Art 15 Abs 1 B-VG. Als zentrales Abgrenzungskriterium fungiert hiebei der kompetenzrechtliche Gesichtspunkt. Rechtsdogmatisch folgt dies aus der Rechtsüberleitung 1920: §§ 2, 4 V-ÜG 1920 leiteten nach Gesichtspunkten ausgestaltete Gesetze der Monarchie als kompetenzkonform in den Rechtsbestand der Republik über. Dies sicherte gesichtspunkteweise Regelungen als kompetenzkonform iSd Art 10 bis 15 B-VG ab. Auf Grund der Kompetenztrennung darf ein Gesichtspunkt lediglich von Bundes- oder Landesgesetzgeber geregelt und eine solche Regelung lediglich von Bund oder Ländern vollzogen werden. Ob Bund oder Länder zur Regelung und Vollziehung eines bestimmten Gesichtspunktes zuständig sind, ergibt sich wiederum aus den Kompetenzbestimmungen des B-VG. 

Angesichts der dargelegten Grundkonzeption des kompetenzrechtlichen Trennungsgedankens ist es verfassungsrechtlich unzulässig, in einem kompetenzfremden Bereich öffentliche Interessen zu verankern. Allenfalls kann es zulässig sein, an bereits durch den gegenbeteiligten Gesetzgeber durch Gesetz geschaffene öffentliche Interessen anzuknüpfen, indem Rechtsvorschriften des gegenbeteiligten Gesetzgebers den eigenen Regelungen zugrunde gelegt werden. Allerdings führt eine solche Anknüpfung regelmäßig dazu, dass ein- und derselbe Regelungsgesichtspunkt sowohl zum Gegenstand der Bundes- als auch der Landesvollziehung wird. Dies verbietet jedoch der Grundsatz getrennter Vollziehungskompetenzen. Daher ist die Möglichkeit des Anknüpfens an kompetenzfremdes Recht auf den Anwendungsbereich des § 38 AVG zu beschränken. Kompetenzübergreifendes Anknüpfen darf auf Vollziehungsebene lediglich zu einer vorfrageweisen Beurteilung durch die im Rahmen der Anknüpfung zuständigen Vollziehungsbehörde führen. Die verbindliche Letztentscheidung ist jedoch der alleinigen Kompetenz der originär zuständigen Vollziehungsbehörde vorzubehalten. Materiell gesehen kommt dies einer Verneinung der bundesstaatlichen Berücksichtigungsbefugnis gleich. Zwar ermöglicht § 38 AVG im Rahmen seines Anwendungsbereiches eine kompetenzübergreifende Interessenberücksichtigung, allerdings kommt der berücksichtigenden Verwaltungsbehörde im Ergebnis keinerlei eigenständiger Beurteilungsspielraum zu. Dies deshalb, weil ihre vorfrageweise Beurteilung im Wege der Wiederaufnahme gem § 69 AVG durch die Ansicht der originär zuständigen Verwaltungsbehörde verdrängt werden kann.   

Die Judikatur zur bundesstaatlichen Rücksichtnahmepflicht vermag die dargelegte Deutung der Art 10 bis 15 B-VG nicht zu widerlegen. Im Rahmen seiner Kompetenzausübungsregel verbietet der VfGH die einfach-gesetzliche Verursachung unauflösbarer Interessenkonflikte im Bundesstaat. Wäre eine solche Pflicht tatsächlich verfassungsrechtlich gefordert, so erwiese sich ein Auslegungsergebnis als unvertretbar, welches die Erfüllung dieser Pflicht im Rahmen der Art 10 bis 15 B-VG nicht zulässt – setzt doch die Pflicht zur Berücksichtigung die Befugnis hiezu voraus. Allerdings lässt sich eine solche Pflicht nicht schlüssig aus der Verfassung heraus begründen.

Erstens erweisen sich die Kompetenzbestimmungen als von Verfassung wegen eng verzahnt. Aufgrund dessen kann plausibler Weise davon ausgegangen werden, dass die Verfassung daraus resultierende Spannungslagen toleriert. Zweitens ergibt sich aus Artikel 13 Abs 2 sowie Artikel 15 a B-VG eine verfassungsrechtlich grundgelegte Differenzierung zwischen verpflichtender und freiwilliger Koordination. Im Sinne eines Regel-Ausnahme-Schemas präsentiert sich die verpflichtende Gesetzeskoordination lediglich als Ausnahme zu dem in Artikel 15 a B-VG verankerten Grundsatz der freiwilligen Koordination. Durch die Annahme einer allgemeinen Verpflichtung zu wechselseitiger Rücksichtnahme würde dieses verfassungsrechtliche Verhältnis in sein Gegenteil verkehrt.

An diesem verfassungsdogmatischen Ergebnis vermögen Erwägungen praktischer Natur nichts zu ändern. Erachtet man das Verbot kompetenzübergreifender Berücksichtigung sowie das fallweise Auftreten bundesstaatlicher Interessenkonflikte bzw deren Unauflöslichkeit als rechtspolitisch unerwünscht, so hat der Nationalrat in seiner Funktion als demokratisch legitimierter Verfassungsgesetzgeber auf den Plan zu treten. Es obliegt seinem verfassungspolitischen Gestaltungsspielraum, die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für die Zulässigkeit kompetenzübergreifender Berücksichtigung bzw die Vermeidung und Auflösbarkeit bundesstaatlicher Interessenkonflikte zu schaffen. Dem Interpreten hingegen ist die Umdeutung eines praktisch unbefriedigenden Interpretationsergebnisses in ein rechtspolitisch sinnvolles methodisch verwehrt.

 



Informationen zu Katharina Weiser

Mag.a Dr.in Katharina Weiser (31), wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Verwaltungs- und Verfassungsrecht der Paris Lodron Universität Salzburg, wurde am 11. Juni mit dem Preis für Föderalismus- und Regionalforschung 2017 ausgezeichnet.

Katharina.Weiser@sbg.ac.at


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