Der österreichische Bundesstaat. Recht und Wirklichkeit

von Gerhart Holzinger


I. Das Bundesstaatskonzept der österreichischen Bundesverfassung unterscheidet sich von dem anderer Bundesstaaten durch einen recht deutlichen zentralistischen Grundzug. Dies ist vor allem auf die gegensätzlichen politischen Anschauungen der an der Verfassungsentstehung beteiligten politischen Parteien zurückzuführen, die teils für einen Bundesstaat, teils für einen Zentralstaat eintraten. Herausgekommen ist dabei ein Kompromiss, dem eine Reihe von Mängeln anhaftet. Der österreichische Bundesstaat ist "weder Fisch, noch Fleisch"!

II. Der zentralistische Grundzug zeigt sich vor allem in der beschränkten Verfassungsautonomie der Länder, im Übergewicht des Bundes bei den Gesetzgebungskompetenzen, in der besonders zentralistischen Finanzverfassung und in der schwachen Stellung des Bundesrates.

III. Seit rund einem halben Jahrhundert gibt es Bemühungen um eine Bundesstaatsreform. Sie haben, wenn überhaupt, bloß zu punktuellen Änderungen geführt, die strukturellen Defizite sind geblieben.

Der Grund dafür dürfte zum einen die Unklarheit des Reformzieles sein. Die Frage, ob eine Stärkung des Föderalismus überhaupt erstrebenswert ist und, wenn ja, in welchem Ausmaß, ist nach wie vor unbeantwortet. Das dürfte nicht zuletzt mit der ambivalenten Haltung zusammenhängen, die die Bevölkerung zum Bundesstaat einnimmt. Einerseits dürfte ein radikales Infragestellen der Länder wenig Unterstützung finden, andererseits ist auch fraglich, ob die Mehrheit der Bevölkerung an einer Stärkung der Bundesstaatlichkeit interessiert ist. Darüber hinaus entsteht der Eindruck, dass auch die Machtträger in den Ländern – von Ausnahmen abgesehen – an einer Änderung der verfassungsrechtlichen Regelungen über das Bund-Länder-Verhältnis kein sehr ausgeprägtes Interesse haben.  Vermutlich deshalb, weil deren Position gegenüber dem Bund und seinen Organen in der Verfassungswirklichkeit – konträr zur verfassungsrechtlich vorgezeichneten vergleichsweisen Schwäche der Länder – eine durchaus machtvolle ist.

IV. Das weitgehende Scheitern der bisherigen Bemühungen um eine Bundesstaatsreform ist daher nicht wirklich überraschend. Über Jahrzehnte hinweg ist dabei kaum mehr herausgekommen als die Bildung von Reformkommissionen und Arbeitsgruppen, deren Analysen und Vorschläge immer wieder in irgendwelchen Schubladen verschwinden. Über Jahrzehnte hinweg ist zu beobachten, dass nahezu jede derartige Reforminitiative am Ende in einer politisch unauflöslichen Patt-Situation mündet. Man begnügt sich dann regelmäßig mit der Beibehaltung des Status quo. Auch wenn ihn alle Beteiligten als unbefriedigend empfingen mögen.

V. Aktuell mehren sich freilich die Zeichen dafür, dass der Reformdruck größer wird. Dafür scheint vor allem folgender Aspekt maßgeblich:

Die Defizite, die aus dem Kompromisscharakter der verfassungsrechtlichen Regelungen des Verhältnisses von Bund und Ländern resultieren, sind nicht nur bundesstaatlicher Natur. Sie haben darüber hinaus auch zur Folge, dass sich die Struktur unseres (Bundes-)Staates in mancher Hinsicht als ineffizient erweist! Die hauptsächlichen  Mängel liegen etwa in Doppelgleisigkeiten und Kompetenzüberschneidungen, im weitgehenden Auseinanderfallen der Aufgaben-, Ausgaben-  und Finanzierungsverantwortung, in einem immer komplexeren – und daher zunehmend intransparenten – Transfersystem zwischen den Gebietskörperschaften, aber etwa auch in der Dysfunktionalität staatlicher Einrichtungen. Dabei fällt besonders ins Gewicht, dass von diesen Mängeln gerade staatsfinanziell besonders bedeutsame Bereiche betroffen sind, etwa Bildung, Gesundheit einschließlich der Krankenanstalten, das Sozialwesen und vor allem auch die Förderungsverwaltung der Gebietskörperschaften.

VI. Österreich nimmt zwar im globalen Wettbewerb der Staaten und Volkswirtschaften nach wie vor eine sehr gute Position ein. Gerade in jüngster Zeit mehren sich aber die Anzeichen dafür, dass wir an Terrain verlieren. Der Effizienz unserer staatlichen Strukturen kommt daher gesteigerte Bedeutung zu, deren Mängel fallen besonders ins Gewicht. Was Not täte wäre daher mit der seit langem diskutierten Staatsreform endlich ernst zu machen.

Dabei fehlt es nicht an Konzepten und Expertise. Ideen für eine zweckmäßige Staatsreform liegen längst auf dem Tisch. Was fehlt ist der politische Wille, sich für das eine oder andere Konzept zu entscheiden und es konsequent umzusetzen.

Die wichtigsten Ansatzpunkte einer derartigen Bundesstaatsreform wären vor allem die Kompetenzverteilung in der Gesetzgebung, die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung, die Zuständigkeitsverteilung in der Verwaltung, die Verfassungsautonomie der Länder sowie die Finanzverfassung.

VII. Der Bundesstaat und die Verfassungsgerichtsbarkeit sind in spezifischer Weise aufeinander angelegt. Der Bundesstaat setzt – seinem Idealtypus nach – voraus, dass Bund und Länder zueinander im Verhältnis der Gleichordnung stehen. Dieser Grundsatz der Parität kann aber nicht anders verwirklicht werden als durch ein Verfassungsgericht, dem insoweit die Rolle eines Schiedsrichters zukommt. Der Bundesstaat findet demnach erst in der Verfassungsgerichtsbarkeit konkret in deren Kontrolle der Gesetzgebung, seine Vollendung. Die Möglichkeit der Länder, Gesetze beim Verfassungsgerichtshof auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin prüfen zu lassen, zählt daher zu den tragenden Elementen des österreichischen Bundesstaatskonzepts. Für den Verfassungsgerichtshof ist die Rolle als Garant des bundesstaatlichen Prinzips eine seiner vornehmsten Aufgaben. Er ist sich der daraus entstandenen Verantwortung in hohem Maße bewusst.



Informationen zu Gerhart Holzinger

Univ.-Prof. Dr. Gerhart Holzinger ist seit 1995 Mitglied des Verfassungsgerichtshofes und seit Mai 2008 dessen Präsident.




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