Italiens differenzierter Regionalismus und das Märchen von den gebratenen Tauben

von Carolin Zwilling
06.03.2019


Endlich wieder Bewegung, könnte man optimistisch meinen. Doch es braucht noch viel Geduld, bis die ersten Regionen mit Normalstatut eine erweiterte Autonomie ihr eigen nennen können. Am 14. Februar 2019 hat der Ministerrat in Rom die Anträge der Regionen Emilia-Romagna, Lombardei und Venetien zurückgewiesen und entschieden, keinen entsprechenden Gesetzentwurf im Parlament einzubringen. Die Gründe hierfür sind zahlreich. Der stürmische Wind der Empörung zeigt sich deutlich in den heftig geführten Diskussionen und könnte nun endlich das Land aufrütteln, um die vor sich hin schlummernden Verfassungsänderungen doch noch anzuwenden.

Die politischen Parteien der aktuellen Regierungskoalition spalten sich an dieser (wie an vielen weiteren) Fragen in zwei unversöhnliche Lager:  Quantität der bereit gestellten Finanzausstattung oder Qualität der erbrachten Dienstleistungen? Während die Fünf Sterne Bewegung befürchtet, den ärmeren Regionen im Zentrum und Süden Italiens würden zukünftig die Finanzmittel fehlen, da sie den nördlichen Regionen für die Ausübung ihrer erweiterten Zuständigkeiten überwiesen würden, hält die Lega dagegen, dass eine effizientere Erbringung der Dienstleistungen automatisch zu Einsparungen führen müsste und damit zum Vorteil des ganzen Staates gereichen werden.

Zunächst ein kurzer Rückblick: Seit der letzten Verfassungsreform von 2001 der kurz darauf abgewählten Mitte-Links-Regierung von Ministerpräsident Prodi ermöglicht Artikel 116 III der italienischen Verfassung allen Regionen mit Normalstatut, mit der Regierung über „zusätzliche besondere Formen und Bedingungen der Autonomie“ zu verhandeln (sog. differenzierter Regionalismus). [1] Diese erweiterte Autonomie wäre eine zusätzliche Autonomieform neben jener der autonomen Regionen mit Sonderstatut, also Trentino-Südtirol, Friaul-Julisch Venetien, Aostatal, Sardinien und Sizilien. Von diesen Sonderregionen würden sie sich auch zukünftig grundlegend unterscheiden, etwa weil ihre erweiterte Autonomie nicht mit Verfassungsrang abgesichert wäre, sondern nur per ordentlichem Gesetz – und auf demselben Wege wieder genommen werden könnte. Neben diesen beiden Typen von Regionen mit „erweiterter Autonomie“ und „Sonderautonomie“ stehen alle übrigen Regionen mit Normalstatut als eine Art dritte Kategorie, quasi in der Urform der italienischen Regionen.

In Folge der Zentralisierungstendenzen in Rom und der Wirtschafts- und Finanzkrise haben mehrere Regionen Interesse an diesem neuen Weg zu mehr Kompetenzen bekundet. 2017 haben die Emilia-Romagna sowie die beiden von der Lega geführten Regionen Lombardei und Venetien entsprechende Anträge eingereicht. Über diese drei wurde jeweils separat verhandelt, bis nun am Valentinstag alle drei Anträge abgewiesen worden sind.

Einer der aktuellen Streitpunkte betrifft das Verfahren zur Übertragung der differenzierten Autonomie. Laut Artikel 116 III Verfassung müssen beide Kammern des Parlaments mit absoluter Mehrheit den vom Ministerrat vorgelegten Gesetzesentwurf annehmen. Dieser Gesetzesentwurf basiert auf den vorausgegangenen Verhandlungen zwischen der antragstellenden Region und der römischen Regierung. Handelt es sich bei dieser „intesa“ aber um bindende Vereinbarungen oder nur detailbezogene Vorgespräche? Während die Lega bereits den bindenden Charakter unterstreicht und das Parlament nur über das Gesamtpaket abstimmen lassen möchte, fordert die Fünf Sterne Bewegung eine offene Debatte in beiden Kammern mit echten Abänderungsmöglichkeiten. Die Mehrheit der Verfassungsrechtler geht davon aus, dass das Parlament selbst nicht die gewünschten Änderungen an der Vereinbarung anbringen kann, diese aber hinterlegen und deren Berücksichtigung einfordern kann, damit es die abschließende Zustimmung erteilt.

Ein weiterer Streitpunkt betrifft jedoch auch den Inhalt einer erweiterten Autonomie. Wieviel darf sich eine Region wünschen? Die Antwort ist vorsichtig abzuwägen, da sie nicht nur die Kompetenzfelder, sondern auch die dazu notwendigen finanziellen Mittel betrifft. Emilia-Romagna hat einige Bereiche aus dem Katalog der konkurrierenden Zuständigkeiten (Artikel 117) als exklusive Kompetenzen beantragt, zumeist nur eine Erweiterung von ansonsten schon überwiegend in ihren Zuständigkeitsbereich fallende Bereiche. Die Anträge der Lombardei und Venetiens hingegen fordern alle 23 konkurrierenden Zuständigkeitsbereiche als zukünftig ausschließliche Bereiche der Region ein. Darunter etwa Schule, Gesundheitswesen, Umwelt, Außenhandel, Beziehungen zur Europäischen Union, Infrastruktur oder Häfen und Flughäfen. Während Emilia-Romagna die zukünftige Finanzierung der zusätzlichen Kompetenzfelder noch offen lässt, fordern die Lombardei und Venetien die Bereitstellung der notwendigen Finanzmittel aus dem Staatshaushalt.

Nach einer Schätzung der Wirtschaftszeitung Il Sole 24 Ore vom 15. Februar 2019 würden in solch einem Fall die drei Regionen etwa 11 Milliarden Euro aus dem Staatshaushalt für ihre neuen Kompetenzen erhalten. Laut Fünf Sterne Bewegung ginge dies zu Lasten des ärmeren Südens. Ein genauerer Blick zeigt jedoch schnell, dass dies keine zusätzlichen Kosten für den Staat darstellen, sondern nur die Verschiebung der Ausgabendeckung: nicht mehr der Staat würde die erbrachten Leistungen in den drei Regionen bezahlen, sondern diese selbst aus ihrem Regionalhaushalt. Der eigentliche Skandal und Auslöser für diesen Streit liegt jedoch schon über 10 Jahre zurück! Er tritt nur besonders deutlich zu Tage an der Frage nach der Finanzierung des differenzierten Regionalismus: Die von der Verfassungsreform 2001 auf den Weg gebrachte Föderalisierung Italiens steckt immer noch in ihren Kinderschuhen! Erst 2009 hat man sich zur Umsetzung des Fiskalföderalismus durchgerungen, doch das dazu erlassene Gesetz Nr. 42/2009 hat auch jetzt - 10 Jahre später - noch nicht alle nötigen konkreten Ausführungsdekrete gesehen.

Das Übertragen von mehr Kompetenzen an eine Region bedeutet, absichtlich Konkurrenz zu erzeugen. Aber nicht zwischen den Regionen, sondern allein zwischen der einen Region und dem Staat. Nur wenn die Region beweist, es mit dem eigenen Verwaltungsapparat besser zu können als die staatlichen Verwaltungsbehörden, wird sie am Ende als Sieger da stehen. Diesen äußerst schwierigen Test haben in den vergangenen Jahrzehnten ebenso die Sonderstatutsregionen bestehen müssen – nicht jede der fünf war auch erfolgreich. Gebratene Tauben sind niemandem in den Mund geflogen! Genau so wenig wie eine föderale Kultur vom Himmel fällt, ist es eine naturgegebene Fähigkeit, autonome Kompetenzen erfolgreich umzusetzen. Italiens Regionen müssen nun die notwendige Zeit erhalten, dies zu erlernen. Aber vor allem erstmal die Gelegenheit dazu zu bekommen!

 


[1] Sara Parolari und Alice Valdesalici, Italien: Dritter Weg oder Ausweg aus der Sackgasse?, Foederalismus-Blog vom 7.11.2017 http://www.foederalismus.at/blog/italien--dritter-weg-oder-ausweg-aus-der-sackgasse_162.php

 



Informationen zu Carolin Zwilling

Ass. Iur. Carolin Zwilling ist Koordinatorin und Senior Researcher am Institut für Föderalismus- und Regionalismusforschung der Europäischen Akademie Bozen




Carolin.Zwilling@eurac.edu


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