Status Föderalismus: Konturen eines neuen Weges?

von Peter Bußjäger
03.10.2016


 „Die Beantwortung der Frage, ob es dieser Verfassung gelungen ist, aus Österreich einen Bundesstaat zu machen, wird von der jeweiligen Bestimmung des Bundesstaatsbegriffs abhängen,“ schrieb der berühmte Verfassungsjurist Hans Kelsen in seinem Kommentar zur Bundesverfassung von 1920. Euphorie liest sich anders.

An dieser zurückhaltenden Beurteilung, ob Österreich überhaupt ein Bundesstaat ist, hat sich in den vergangenen 96 Jahren seit Inkrafttreten des B-VG wenig geändert: Der vor kurzem verstorbene Staatsrechtler Heinz Peter Rill meinte 2008 zur österreichischen Bundesstaatlichkeit im internationalen Vergleich: „Alles in allem ist der status quo bundesstaatlicher Mindeststandard.“

Der Befund kontrastiert deutlich mit dem Eindruck, den man bei der Lektüre zahlreicher Medien gewinnt. Da ist zu lesen, dass sich der Bund in der Geiselhaft der Landeshauptleute befinde oder die Länder jede Reform blockieren würden. Wie sollte das aber möglich sein, wenn die Landeshauptleute über keine verfassungsrechtliche Position verfügen und der Bundesrat als Vertretungsorgan der Länder ein politisches und rechtliches Leichtgewicht ist? Immerhin bestätigen Politologen, dass der Bundesstaat im internationalen Vergleich zwar rechtlich schwach ausgebildet ist, die Landeshauptleute aber über eine nicht unerhebliche Machtposition verfügen. Eine Erklärung dafür zu finden, ist gar nicht so einfach. Versuchen wir es mit einem kurzen Rückblick.

Einmal Perchtoldsdorf und retour

Noch in der Kreisky-Ära verfügten die Landeshauptleute bei weitem nicht über jenes politische Gewicht, das ihnen aktuell zukommt. Die Tagung der Landeshauptleute war, anders als heute, noch kein Medienereignis. Dass ausgerechnet 1974 die mehr oder weniger einzige Novelle der Bundesverfassung beschlossen wurde, mit der die Länderrechte nachhaltig gestärkt wurden, zählt freilich zu den vielen Paradoxien des österreichischen Föderalismus.

Als die Regierung Vranitzky den berühmten Brief mit dem Beitrittsansuchen nach Brüssel abschickte, waren es vor allem zwei Landeshauptleute aus dem Westen, die den proeuropäischen Kurs unterstützten: Wendelin Weingartner aus Tirol und Martin Purtscher aus Vorarlberg. Die Bundesregierung tat gut daran, sich der Unterstützung der Länder zu versichern: Ohne massive Unterstützung durch führende Landespolitiker wäre es unmöglich gewesen, Österreichs zaudernde Bevölkerung für einen EU-Beitritt zu gewinnen. Dass sich schließlich alle Landeshauptleute auf die Unterstützung der EU-Mitgliedschaft verständigten, ist übrigens ein historisches Verdienst, vergleichbar  mit der Rolle der Länder in der Begründung der Republik 1918 und 1945.

Gleichsam als Ausgleich für die Unterstützung der EU-Kampagne wurde den Ländern von Bundeskanzler Vranitzky höchstpersönlich in der berühmt-berüchtigten Vereinbarung von Perchtoldsdorf eine Bundesstaatsreform versprochen, deren Inhalt sich heute wie eine föderalistische Wünsch-dir-was-Liste liest. Doppelgleisigkeiten in der Verwaltung sollten abgebaut und die Länderverwaltung gestärkt werden. Die Bundesregierung war aber nicht imstande, das Versprechen einzulösen – nicht zuletzt deshalb, weil SPÖ und ÖVP nach den Nationalratswahlen vom Herbst 1994 im Parlament erstmals über keine Verfassungsmehrheit mehr verfügten. Nach diesem Debakel besaßen die Länder nur noch einen letzten Trumpf: Die Verfassungsänderung, mit der die begleitenden Regelungen für die EU-Mitgliedschaft erlassen werden sollten, benötigte die Zustimmung des Bundesrates. Der Vorarlberger Landeshauptmann Martin Purtscher nutzte sein Rederecht im Bundesrat, um das Gremium zu überzeugen, sein Vetorecht in dieser Angelegenheit zu nützen. Er erhielt für seine Rede donnernden Applaus, aber die Bundesräte verzichteten im selben Atemzug auf dieses Veto. Der letzte Trumpf war ausgespielt. Der EU-Beitritt wurde ohne die dringende Reform des Bundesstaates vollzogen.

Das Beispiel beweist: Wirklich stark sind die Länder nur, soweit dies der Bund zulässt.

Und heute?

In den folgenden Jahrzehnten ist – trotz des vom Bund verschuldeten Perchtoldsdorfer Sündenfalls – der kooperative Föderalismus, also die an sich gut funktionierende Zusammenarbeit von Bund und Ländern gerade in europäischen Angelegenheiten, in gewisser Hinsicht zum internationalen Markenzeichen Österreichs geworden.

Die Kehrseite von Kooperation ist freilich die wohl von jedem in diesem Land empfundene Langwierigkeit der Entscheidungsabläufe und die verflochtenen, intransparenten Strukturen. Das Scheitern von Perchtoldsdorf ist noch immer spürbar: Die in Sonntagsreden beklagten Doppelgleisigkeiten wurden nicht nur nicht abgebaut, sondern es wurden vielmehr immer neue aufgebaut. Um nur ein Beispiel zu nennen: Das frühere Bundessozialamt überlebte mehrere Verwaltungsreformen, die eigentlich auf seine Auflösung abzielten und ist als Sozialministeriumsservice wieder auferstanden. Es wurde mit immer neuen Aufgaben ausgestattet und auf diese Weise wurden zahlreiche Überschneidungen zum Arbeitsmarktservice und zu den Sozialverwaltungen der Länder neu geschaffen.

Handlungsnotwendigkeiten

Der kooperative Föderalismus hat gute Dienste geleistet. Wir brauchen in Österreich in Zukunft aber mehr föderalistischen Wettbewerb sowie eine Stärkung der Verantwortung der Länder (und Gemeinden) für die von ihnen getätigten Ausgaben. Beobachter aus der Schweiz wundern sich, warum die Länder die Gestaltungsmöglichkeiten, die in einem Steuerföderalismus ruhen, nicht aufnehmen wollen. Mittlerweile sprechen sich verschiedene ökonomische Studien dafür aus.

Eine weitere Notwendigkeit ist die Entflechtung der Verwaltungsstrukturen: Wieso eigene Verwaltungsstrukturen des Bundes in den Ländern aufrechterhalten? Regional bedeutsame und für die Standortpolitik der Länder so wichtige Materien wie Arbeitsmarkt- und Sozialverwaltung sollten in die Landesverwaltungen eingegliedert werden. Dies gilt auch für die Wildbach- und Lawinenverbauung. Durch die Zusammenführung von Agenden, die bisher von Bund und Ländern abgewickelt werden, könnten Synergien erzielt werden.

Diesen Anforderungen wird der kommende Finanzausgleich, was so zu hören ist, wohl nicht entsprechen. Immerhin besteht noch eine Chance, den Wandel zumindest einzuleiten: etwa durch eine stufenweise Steuerautonomie, für welche konkrete Vorschläge schon längst vorliegen oder den Abbau von Doppelgleisigkeiten in der Verwaltung.

Es wäre doch schön, wenn sich zum 100. Geburtstag der Verfassung im Oktober 2020 die Konturen eines neuen Weges wenigstens abzeichnen würden.

Dieser Beitrag ist am Donnerstag, 29. September 2016, in der Tageszeitung "Die Presse" anlässlich der "Statuskonferenz Föderalismus in Österreich" erschienen.



Informationen zu Peter Bußjäger

Univ.-Prof. Dr. Peter Bußjäger ist Direktor des Institutes für Föderalismus in Innsbruck.

peter.bussjaeger@foederalismus.atCurriculum vitae
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