Verwaltungsgerichte und Interessenabwägung

von Christoph Schramek
28.04.2017


Einleitung

Die Aufregung um das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts (BVwG) vom 2.2.2017 (W109 2000179-1/291E), in dem die Genehmigung zu Errichtung und Betrieb einer „dritten Piste“ beim Flughafen Schwechat versagt wurde, reißt nicht ab. Nunmehr wurde in einem Brief des gegenwärtigen Vorsitzenden der Landeshauptleutekonferenz, des Tiroler LHs Günther Platter, diese Entscheidung kritisiert und die Auffassung vertreten, dass Wertentscheidungen bzw. die Abwägung öffentlicher Interessen in der Disposition demokratisch legitimierter Organe liegen müssten. Hintergrund des Unmuts ist die Tatsache, dass das Gericht Interessen des Klimaschutzes gegenüber wirtschaftlichen Interessen den Vorzug eingeräumt hatte. In der Folge wurde der Vorstoß von LH Platter als Angriff auf die unabhängige Gerichtsbarkeit gedeutet. Der sachliche Hintergrund der Initiative besteht jedoch in der Problematik der Interessenabwägung, was nachfolgend näher dargestellt wird. Dabei werden auch Lösungsvorschläge angeboten.

Ausgangslage

Ausgangspunkt für das Erkenntnis des BVwG war ein Bewilligungsverfahren nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-Gesetz). Gemäß den in diesem Verfahren anzuwendenden Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes (LFG) ist die Erweiterung eines Flughafens unter anderem nur dann zu bewilligen, wenn dem keine „sonstigen öffentlichen Interessen“ entgegenstehen (vgl. VwSlg. 7913 A/1970). Dabei werden im Gesetz die „sonstigen öffentlichen Interessen“ nicht näher definiert und auch keine Zielbestimmungen vorgegeben, die zur näheren Auslegung herangezogen werden könnten. Dementsprechend geht das BVwG in seinem Erkenntnis davon aus, dass im gegebenen Zusammenhang öffentliche Interessen grundsätzlich alle am Gemeinwohl orientierte Interessen, gleich welcher Art, sein können und zählt verschiedene das Vorhaben legitimierende sowie dem Vorhaben entgegenstehende Interessen auf.

Entscheidungsbefugnis und Ermessensprüfung nach der VwG-Novelle 2012

Während vor dem 1.1.2014 noch der Umweltsenat die zuständige Berufungsbehörde nach dem UVP-Gesetz war, sind seit Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 (VwG-Novelle 2012) Beschwerden gegen erstinstanzliche UVP-Bescheide an das BVwG zu richten. Dieses hat als Verwaltungsgericht erster Instanz in der überwiegenden Zahl der Fälle in der Sache selbst zu entscheiden (VwGH 26.06.2014, Ro 2014/03/0063). Von der Frage der Entscheidungsbefugnis ist allerdings jene abzugrenzen, wie mit der Ermessensprüfung umgegangen wird: Gemäß Art 130 Abs. 3 B-VG darf diese vom Verwaltungsgericht weder aufgehoben noch abgeändert werden, wenn die Behörde Ermessen im Sinne des Gesetzes geübt hat. Die Ermessensprüfung unterliegt somit gewissen Beschränkungen (Ranacher, Ermessen; Schramek, Gerichtsbarkeit 195 f.).

Vor der VwG-Novelle 2012 war der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) die einzige verwaltungsgerichtliche Instanz. Er konnte, im Gegensatz zu den heutigen Verwaltungsgerichten, Entscheidungen grundsätzlich nur aufheben und an die jeweilige Behörde zurückverweisen. Diese Art der (kassatorischen) Entscheidungsbefugnis ließ wiederum der Verwaltung mehr „Freiräume“ offen und ging auf eine ursprüngliche Systementscheidung zurück, die darauf ausgelegt war, dass Verwaltungsgerichte die Verwaltung kontrollieren, jedoch nicht „selbst verwalten“ sollten. Die VwG-Novelle 2012 brachte hier einen grundlegenden Systemwechsel (dazu Schramek, Gerichtsbarkeit 198 f.).

Interessenabwägung und Ermessensentscheidungen

Im Erkenntnis zur „dritten Piste“ stellt sich nun die Frage, wie mit der vom BVwG vorgenommenen Interessenabwägung umzugehen ist bzw. wie weit das Gericht hier gehen darf. Die Überprüfung der Ermessensausübung der Behörde durch das Verwaltungsgericht wird, wie eben dargestellt, von der Bundesverfassung beschränkt, was demgegenüber für Interessenabwägungen nicht ausdrücklich hervorgehoben wird. Das BVwG weicht in seinem Erkenntnis den diesbezüglichen Fragestellungen aus. Es lässt zunächst offen, ob es sich bei der Durchführung einer Interessenabwägung überhaupt um die Einräumung von Ermessen handelt und vermeidet damit, auf die in Lehre und Rechtsprechung umstrittene Abgrenzung zwischen Interessenabwägung und Ermessensentscheidung einzugehen (vgl. Wiederin, Landesverwaltungsgerichte 53). In weiterer Folge beruft es sich jedoch darauf, dass die belangte Behörde gegenläufige öffentliche Interessen, wie etwa den Klimaschutz, nicht diskutiert und in die Abwägung miteinbezogen hat. Darin sieht das BVwG eine Ermessensausübung, die nicht im Sinne des Gesetzes erfolgt ist, und begründet dadurch seine Befugnis, selbst Ermessen zu üben, was jedenfalls zulässig ist.

Letzten Endes handelt das BVwG damit im Rahmen einer Ermessensprüfung, auch wenn es im Erkenntnis weiterhin den Begriff Interessenabwägung verwendet. Dies entspricht im Grunde der bisherigen Rechtsprechung des VwGH, der Interessenabwägungen zwar nicht als „Ermessen“ qualifiziert, jedoch im Ergebnis gleich behandelt hat (VwGH 18.12.2014, 2011/07/0147).

Die Frage, wie mit Ermessensentscheidungen bzw. Interessenabwägungen verfahren wird, dreht sich im Kern darum, die Zuständigkeiten der Verwaltung von jenen der (Verwaltungs-)Gerichtsbarkeit abzugrenzen. Es geht dabei, wie Holoubek (Holoubek, Kognitionsbefugnis 136) treffend beschreibt, „nicht darum, über Ermessen der Verwaltung rechtsstaatsfreie Räume zu eröffnen“, sondern vielmehr um eine funktionsadäquate Aufgabenteilung zwischen Verwaltung und (Verwaltungs-)Gerichtsbarkeit, was letzten Endes auch grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen der demokratischen Legitimation der handelnden Organe – unabhängige Richter oder weisungsgebundene Verwaltungsorgane – berührt (vgl. Schramek, Gerichtsbarkeit 213 ff.).

Lösungsvorschläge

Eine Interessenabwägung des BVwG wie im Fall der „dritten Piste“ ist jedenfalls zulässig, wenngleich der VwGH noch festzustellen hat, ob sie auch rechtskonform erfolgt ist. Unabhängig davon wäre es notwendig, vor allem vor dem Hintergrund der noch weitgehend unklaren Abgrenzung zwischen Ermessensentscheidungen und Interessenabwägungen und der dadurch berührten grundlegenden verfassungsrechtlichen Fragen, (gesetzliche) Klarstellungen vorzunehmen, um der Verwaltung weiterhin gewisse „(Ermessens-)Freiräume“ zu sichern.

Ein entsprechendes Instrument würde bereits existieren. Es handelt sich um das Recht der Behörde, gemäß § 28 Abs. 3 VwGVG einer Sachentscheidung des Verwaltungsgerichtes erster Instanz zu widersprechen. Dieses Widerspruchsrecht wurde ursprünglich in § 67h AVG geschaffen, um den Ermessensbereich der Verwaltung gegenüber der reformatorischen Entscheidungsbefugnis der UVS zu wahren (Schramek, Gerichtsbarkeit 197 f.). Eine Einschränkung ergibt sich allerdings daraus, dass die Behörde bei der Anwendung dieses Instruments auf die wesentliche Vereinfachung oder Beschleunigung des Verfahrens Bedacht zu nehmen hat. Letzten Endes handelt es sich seit jeher um ein in der Praxis kaum beachtetes Instrument. Allerdings darf nicht vergessen werden, dass es genau für den Zweck geschaffen wurde, die Ermessensbereiche der Verwaltung zu sichern und insofern bei einem verstärkten Einsatz ein wirkungsvolles Instrument der Behörde sein könnte. Für den gegenständlichen Fall vor dem BVwG spielt dies allerdings keine Rolle, da ein derartiger Widerspruch der niederösterreichischen Landesregierung von Gesetzes wegen ausgeschlossen war (vgl. § 12 Abs. 1 Bundesgesetz über den Umweltsenat, BGBl I 114/2000).

Eine weitere Möglichkeit, die allerdings auf Seiten des Gesetzgebers liegen würde, bestünde darin, im Gesetz Interessenabwägungen näher zu determinieren. Dies insbesondere dahingehend, welche Interessen bei der Abwägung zu berücksichtigen sind und wie die unterschiedlichen Interessen zu gewichten sind. Darüber hinaus könnte der Gesetzgeber auch die Rechtsfolgen für die jeweiligen Abwägungsergebnisse festlegen (vgl. dazu Pabel, Interessenabwägung 144). Mit Blick auf das gegenständliche Erkenntnis des BVwG fällt auf, dass das LFG dahingehend keine näheren Vorgaben trifft, was dem BVwG wiederum große Freiheiten eröffnet hat.

Vor dem Hintergrund der unklaren Abgrenzung zwischen Ermessensentscheidung und Interessenabwägung wäre es außerdem notwendig, diesbezügliche (verfassungs-)gesetzliche Klarstellungen vorzunehmen. So könnte man, wie in der Literatur bereits angeregt wurde (Fuchs, Verwaltungsermessen 261; Ranacher, Ermessen), den Begriff der Interessenabwägung unter jenen der Ermessensentscheidung subsumieren. Insbesondere könnte dabei ausdrücklich hervorgehoben werden, dass die Begrenzung der Ermessensausübung in Art 130 Abs. 3 B-VG auch für Interessenabwägungen gilt.

Eine andere Möglichkeit bestünde darin – im Sinne des Systems vor der VwG-Novelle 2012 und im Sinne des Grundsatzes der „maximalen Respektierung der [Entscheidungsbereiche der] Verwaltung“, wie er den österreichischen Verwaltungsstaat bis zum 1.1.2014 geprägt hat (Jabloner, Rechtskultur 138) –, den Verwaltungsgerichten bei der gerichtlichen Kontrolle von Ermessensentscheidungen und Interessenabwägungen (weitestgehend) eine bloß kassatorische Entscheidungsbefugnis einzuräumen, was allerdings eine gewisse Abkehr von der durch die VwG-Novelle 2012 getroffenen Systementscheidung bedeuten würde.

Schlussbemerkung

Es zeigt sich, dass die Art der Entscheidungsbefugnis und der Umgang mit Ermessensprüfungen bzw. Interessenabwägungen einen wesentlichen Aspekt in der Abgrenzung der Staatsgewalt der Verwaltung von jener der Gerichtsbarkeit bilden und grundlegende rechtspolitische Fragen aufwerfen (vgl. dazu Schramek, Gerichtsbarkeit 13 und 194 f.). Im Falle des Erkenntnisses des BVwG zur „dritten Piste“ bleibt nichts anderes übrig, als gespannt abzuwarten, wie der VwGH reagiert und ob er auf die dargestellten Fragen näher eingeht.

Literatur

Fuchs, Verwaltungsermessen und Verwaltungsgerichtsbarkeit: Rückblick und Ausblick, in Holoubek/Lang (Hg), Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesfinanzgericht (2014) 231.

Holoubek, Kognitionsbefugnis, Beschwerdelegitimation und Beschwerdegegenstand der Verwaltungsgerichte, in: Holoubek/Lang (Hg), Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz (2013) 127.

Jabloner, Rechtskultur und Verwaltungsgerichtsbarkeit, JBL 2001, 137.

Pabel, Interessenabwägung im österreichischen Umweltrecht, in: Institut für Umweltrecht der JKU Linz/Österreichischer Wasser- und Abfallwirtschaftsverband (Hrsg), Jahrbuch des österreichischen Umweltrechts 2012 (2012) 143.

Ranacher, Ermessen der Verwaltung und Ermessen der Verwaltungsgerichte, in: Holoubek/Lang (Hg), Grundfragen der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit (im Erscheinen).

Schramek, Gerichtsbarkeit im Bundesstaat (2017).

Wiederin, Die Landesverwaltungsgerichte erster Instanz: Zuständigkeiten und Aufgabenbesorgung, in: Holoubek/Lang (Hrsg), Die Verwaltungsgerichte erster Instanz (2013) 49.



Informationen zu Christoph Schramek

Dr. Christoph Schramek ist seit Oktober 2016 Assistent am Institut für Föderalismus.

christoph.schramek@foederalismus.at


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