„Multi-level governance“ und die makroregionale Strategie für den Alpenraum

von Melanie Plangger, 10.07.2015

Der Prozess der Entwicklung einer makroregionalen Strategie für den Alpenraum tritt langsam in seine Schlussphase ein – noch im Juli wird die Europäische Kommission ihre Mitteilung zur Makroregion verabschieden. Im Herbst wird der Europäische Rat die Strategie voraussichtlich beschließen, bevor sie im Jahr 2016 implementiert werden kann. Die Makroregion Alpen ist, nach dem Ostseeraum, der Donauraumregion und der Region Adria-Ionisches Meer, bereits die vierte Makroregion in der EU. Sie soll es ermöglichen, gemeinsame Probleme und Potentiale grenzüberschreitend zu bearbeiten. Eine besondere Position in der Makroregion Alpen wird die Frage der Governance-Strukturen – also jener Strukturen, innerhalb derer die makroregionale Strategie weiter entwickelt und implementiert wird – einnehmen; diese sollen bis zum Herbst ausgearbeitet werden und erhalten, stellen sie doch eine von vier Prioritäten der Strategie dar, einen prominenten Platz. Der Begriff „Governance“ bezieht sich dabei auf Politikprozesse, die, wie die Makroregion Alpen, nicht auf hierarchischen Top-Down-Beziehungen und formaler Autorität beruhen, sondern im Wege gemeinsamer Verhandlungen unter Einbezug verschiedenster Akteure entstehen.

„Multi-level governance“ als politisches Schlagwort

Vor diesem Hintergrund wird besonders häufig der Begriff „multi-level governance“ gebraucht. Das Thema der Governance-Strukturen – und hier insbesondere der Verweis auf multi-level governance – erhielt in den letzten Jahren zunehmendes Gewicht in makroregionalen Strategien. So beschränkte sich die erste Mitteilung der Europäischen Kommission zu einer Makroregion, der Ostseeraumregion, im Jahr 2009 vor allem auf technische und inhaltliche Zielsetzungen; rasch entwickelte sich die Stärkung von multi-level governance-Strukturen allerdings zu einem festen Bestandteil der revidierten Mitteilungen und Aktionspläne. Während das theoretische Konzept des multi-level governance, maßgeblich entwickelt von Gary Marks und Liesbet Hooghe in den 1990er Jahren, sich vor allem mit der gemeinsamen Wahrnehmung von Entscheidungskompetenz durch europäische, nationale und subnationale Behörden beschäftigt und eine zunehmende Bedeutung, Mobilisierung und Mitgestaltungsmacht subnationaler Regierungen, also der Länder, Kantone oder Provinzen, und zivilgesellschaftlicher Akteure im europäischen Politikprozess beschreibt, bleibt die Definition des politischen Konzepts oft vage. Zumeist ist eine Kooperation und Koordination zwischen verschiedenen – in der Regel europäischen, nationalen und subnationalen – territorialen Ebenen in der Entwicklung und Implementierung von Politik mit dem Begriff angesprochen. Multi-level governance-Prozessen werden dabei generell eine höhere Anpassungsfähigkeit, Effizienz und Problemlösungsfähigkeit zugeschrieben.

Die Realität lässt allerdings oft wenig Raum für eine aktive Mitgestaltung durch subnationale Regierungen erkennen: In den bereits existierenden Makroregionen fallen alle wichtigen Entscheidungen in Gremien, in denen VertreterInnen der Nationalstaaten sitzen; zwar sind umfangreiche Konsultationen vorgesehen, diese können echte Entscheidungsmacht aber nicht ersetzen. Auch auf der Implementierungsebene sind subnationale oder gar zivilgesellschaftliche Akteure stark unterrepräsentiert. Wichtigste Akteure in diesem Bereich sind die KoordinatorInnen der Prioritätsbereiche und horizontalen Aktionen; Prioritätsbereiche und horizontale Aktionen stellen die operative Ebene der Strategien dar und umschreiben bestimmte, klar vorgegebene Ziele. In der Region Adria-Ionisches Meer nehmen nur Nationalstaaten die Koordinierung von Prioritätsbereichen wahr; in der Donauraumregion sind es immerhin, neben den Nationalstaaten, zwei deutsche Bundesländer und die Stadt Wien. In der Ostseeraumregion lässt sich schließlich eine Entwicklung beobachten, die dem Schlagwort des multi-level governance zunehmend Rechnung trägt: Obwohl sich immer noch eine klare Dominanz nationalstaatlicher Akteure in der Koordination der Prioritätsbereiche und horizontalen Aktionen erkennen lässt, übernahmen in den letzten Jahren immer mehr sub- und transnationale Akteure diese Funktionen. Neben einigen deutschen Bundesländern und der finnischen Stadt Turku waren zwischenzeitlich auch zwei schwedische Regionen involviert; mit dem NGO-Netzwerk des Ostseeraumes sind mittlerweile auch Nichtregierungsorganisationen beteiligt, und viele Funktionen wurden an bestehende regionale Organisationen übertragen.

Sonderfall Alpenraum: Subnationale Regierungen und „multi-level metagovernance“

Die Erfahrungen mit den existierenden makroregionalen Strategien zeichnen also ein ambivalentes Bild. Die Alpenregion stellt hier allerdings einen Sonderfall dar: Ein besonders herausstechendes Merkmal der Kooperation im Alpenraum ist die hervorgehobene und sehr aktive Stellung der Länder, Provinzen, Kantone und Regionen. Diese entwickelten früh grenzüberschreitende Kooperationsformen und Kontakte; so wurde bereits 1972 mit der Arbeitsgemeinschaft der Alpenländer (Arge Alp) eine Kooperationsstruktur auf subnationaler Ebene geschaffen. Die Regionen nehmen im Alpenraum nicht nur eine starke Rolle im Rahmen von „multi-level governance“-Strukturen ein, sondern können gar, auf eine höhere Ebene gehoben, als Akteure in einem „multi-level- metagovernance“ angesehen werden. Dieser Begriff stammt insbesondere von Bob Jessop, der damit die Fähigkeit öffentlicher Akteure auf verschiedenen Ebenen umschreibt, Governance-Strukturen zu institutionalisieren, zu rahmen und zu steuern. Die bisherige Entwicklung der Makroregion Alpen lässt eine Rolle der subnationalen Regierungen in diesem Prozess erkennen: Die Initiative zur Makroregion selbst ging von den Regionen aus; diese erarbeiteten mehrere gemeinsame Positionspapiere und Beschlüsse, auf deren Grundlage die makroregionale Strategie fußt. Die wesentlichen Grundlinien der Strategie werden im Rahmen einer Steuerungsgruppe entwickelt, in der RegionenvertreterInnen als wesentliche Akteure teilnehmen. Die Interessen der Länder, Provinzen, Kantone und Regionen flossen damit in die neue makroregionale Strategie ein; die makroregionale Strategie ist das Ergebnis des Zusammenspiels von Interessen auf der europäischen, der nationalen und der subnationalen Ebene.

Allerdings muss eingeschränkt werden: Die starke Rolle subnationaler Regionen beschränkt sich auch in der Makroregion Alpen bislang nur auf einige wenige der insgesamt 48 subnationalen Regionen. Im Alpenraum treffen drei föderal organisierte Staaten – Österreich, Deutschland und die Schweiz – mit relativ autonomen und politisch gewichtigen subnationalen Einheiten auf zwei eher zentralistisch geprägte Staaten – Frankreich und Italien –, die allerdings in den letzten Jahren einige Reformen in Richtung dezentrale Struktur unternommen haben. Die Staaten Slowenien und Liechtenstein sind schließlich stark zentralistisch organisiert. Die sehr unterschiedlichen Kompetenzen der subnationalen Regierungen spiegeln sich auch in der grenzüberschreitenden Kooperation wider.

Auch der Zivilgesellschaft kam im Prozess der Erarbeitung der Strategie noch keine große Rolle zu; dabei verfügt der Alpenraum über etablierte zivilgesellschaftliche Strukturen, die etwa mit der Internationalen Alpenschutzkommission CIPRA oder dem Club Arc Alpin, einem Zusammenschluss der Alpenvereine, auch alpenweit aktiv sind. Die Mobilisierung und Involvierung möglichst vieler subnationaler und zivilgesellschaftlicher Akteure in der Implementierung der makroregionalen Strategie bleibt daher – nimmt man den politisch gern gebrauchten Begriff des „multi-level governance“ wirklich ernst – eine Herausforderung.

 

Informationen zu Melanie Plangger

Melanie Plangger absolvierte das Doktoratsstudium der Politikwissenschaften an der Universität Innsbruck und sammelte Erfahrungen als Forschungsstipendiatin in Brüssel, an der Universität Trient sowie an der Universität Grenoble. Aktuell ist sie als Verwaltungsangestellte im Amt der Tiroler Landesregierung, Abteilung Südtirol, Europaregion und Außenbeziehungen tätig. Den Föderalismus-Preis 2020 erhielt sie für die Dissertation: „Moving Mountains to Brussels: how regions act within, shape and benefit from the EU macro-regional strategy for the Alpine region (EUSALP)”.

Melanie.Plangger@student.uibk.ac.at

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