24.10.2018

Föderalismus Info 05/2018

Neuerscheinung: „42. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2017)“

Im September 2018 ist der mittlerweile 42. Föderalismusbericht erschienen. Dieser dokumentiert die Entwicklung des österreichischen bundesstaatlichen Systems im Berichtsjahr 2017. In insgesamt acht Kapiteln werden Rahmenbedingungen und öffentliche Wahrnehmung des Föderalismus in Österreich, Entwicklungen auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene, Neuerungen im Bereich des finanziellen und kooperativen Föderalismus, die aus bundesstaatlicher Sicht relevante Judikatur sowie die Tätigkeit des Instituts für Föderalismus dargestellt. Im Anhang enthalten ist eine Auswahl von föderalistisch bedeutsamen Dokumenten und Statistiken des Berichtsjahres.



42. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2017)

Herausgeber: Institut für Föderalismus

ISBN: 978-3-7003-2098-2

173 Seiten

EUR 24,90

 

Bestellung sind unter institut@foederalismus.at möglich.

Präsentation der Festschrift 150 Jahre Bezirkshauptmannschaften

Am 3. Oktober fand im Landhaus Linz die Präsentation der Festschrift 150 Jahre Bezirkshauptmannschaften statt. Nach Grußworten von Landeshauptmann Thomas Stelzer, in welchen die Arbeit und Bedeutung der Bezirkshauptmannschaften hervorgehoben wurden, wagte Professor Bernhard Raschauer von der Universität Wien einen Blick in die Kristallkugel und hielt einen Festvortrag zur Verwaltung im Jahr 2030. Institutsdirektor Peter Bußjäger rundete die Veranstaltung mit einer umfassenden Vorstellung der Festschrift ab. Im Rahmen eines anschließenden Empfangs auf Einladung von Landeshauptmann Thomas Stelzer konnten sich die rund neunzig Teilnehmer der Veranstaltung, darunter zahlreiche Vertreter von Bezirkshauptmannschaften, austauschen.

Die Organisationsreform des österreichischen Sozialversicherungssystems aus föderaler Sicht

Der Begutachtungsentwurf der Bundesregierung zur Sozialversicherungsreform weist in vielen Bereichen eine deutliche Zentralisierung aus, wodurch die regionalen Gestaltungsspielräume erheblich reduziert werden. Der zentrale Verwaltungsrat ist mit weitgehender Weisungskompetenz ausgestattet, Budget- und Vertragshoheit der Länder sind stark eingeschränkt. Inwiefern künftig eine regionale Mitwirkung bei der Zielsteuerung noch möglich sein wird, bleibt unklar.



Im September wurde der Entwurf eines Sozialversicherungs-Organisationsgesetzes (SV-OG, 75/ME) in Begutachtung geschickt. Dieser sieht eine Reduktion der bisher 21 Versicherungsträger auf insgesamt fünf vor. Unter anderem sollen die bisherigen Gebietskrankenkassen und Betriebskrankenkassen zu einer Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK) mit Sitz in Wien zusammengeführt werden. Letztere und die Pensionsversicherungsanstalt, die weiterhin fortbesteht, haben in jedem Bundesland eine Landesstelle für das betreffende Bundesland einzurichten.

In einem Gutachten vom April 2018 befasste sich Institutsdirektor Peter Bußjäger mit der föderalen Struktur der Krankenversicherung in Form der neun Gebietskrankenkassen. Diese bilde eine Art Ausgleich dafür, dass die Struktur des Sozialversicherungswesen aus verfassungsrechtlicher Sicht in hohem Maße zentralistisch organisiert sei. Insofern bestehe die Funktion der Gebietskrankenkassen darin, die regionale Gesundheitsversorgung in Kooperation mit den regionalen Akteuren auf Landesseite und der Ärztinnen und Ärzte sicherzustellen. Diese Funktion könne allerdings nur erfüllt werden, wenn bestimmte Rahmenbedingungen in Bezug auf Weisungsbindung, Budgethoheit, Abschluss des Gesamtvertrages und Mitwirkung im Rahmen der Zielsteuerung Gesundheit gewährleistet seien, was nachfolgend anhand des nun vorliegenden Entwurfs analysiert wird:

 

1. Weisungsbindung

Die Landesstellen sind bei ihrer Geschäftsführung an die Weisungen des Verwaltungsrates, der neben der Hauptversammlung den zweiten Verwaltungskörper der ÖGK bildet und bei dem nach den Erläuterungen der Schwerpunkt der Tätigkeit der Selbstverwaltung liegt, gebunden und haben zudem die ihnen ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben „nach einheitlichen Grundsätzen und Vorgaben des Verwaltungsrates“ wahrzunehmen. Der Verwaltungsrat kann Beschlüsse der Landesstellenausschüsse aufheben oder ändern. Insofern kann von einer autonomen Aufgabenwahrnehmung der Landesstellen keine Rede sein.

 

2. Abschluss des Gesamtvertrages

Mit Ausnahme von Verhandlungen gesamtvertraglicher Honorarvereinbarung („regionale Zu- und Abschläge“) ist im Entwurf vorgesehen, dass der Abschluss des Gesamtvertrages durch die Hauptstelle der ÖGK erfolgt. Gesamtverträge sind bundeseinheitlich mit der Österreichischen Ärztekammer abzuschließen. Im SV-OG ist zudem eine Einflussnahmemöglichkeit der Landesstellen, wie etwa in Form der bisherigen Zustimmung der Gebietskrankenkassen zum Gesamtvertrag, nicht vorgesehen. Der Abschluss von Gesamtverträgen ist somit vollständig auf zentraler Ebene gelandet.

 

3. Budgethoheit

Aus dem gegenständlichen Entwurf ergibt sich, dass die Gesamtbudgethoheit bei der Hauptstelle der ÖGK liegt. Da die länderweise Budgetautonomie lediglich Rücklagen und die Verwendung von Mitteln für Gesundheitsreformprojekte umfasst, sind die Landesstellen künftig wohl auf finanzielle Zuwendung seitens der Hauptstelle der ÖGK angewiesen.

 

4. Zielsteuerung Gesundheit

Mitwirken können die Landesstellen im Rahmen der Zielsteuerung Gesundheit, dies aller-dings immer vor dem Hintergrund der bereits erwähnten Weisungsbindung und wohl ohne ausreichende finanzielle Mittel. Fraglich ist auch, inwieweit eine bloße „Mitwirkung“ ausrei-chend ist. Zudem ist der Abschluss von Landes-Zielsteuerungsübereinkommen nach dem G-ZG Sache des Verwaltungsrates der ÖGK.

 

5. Fazit

Aus föderaler Sicht ist die geplante Reform des Sozialversicherungssystems kritisch zu be-werten. Der Abschluss des Gesamtvertrages und die Budgethoheit sind weitgehend auf zentraler Ebene gelandet. Angesichts der umfassenden Weisungsbindung der Landesstellen ist ein autonomes Handeln auf regionaler Ebene nur in begrenztem Rahmen möglich.

Erstes Paket der anvisierten Kompetenzbereinigung im Nationalrat eingelangt

Mitte Oktober ist die Regierungsvorlage zur Kompetenzbereinigung zwischen Bund und Ländern im Nationalrat eingelangt. Unter anderem wird den Ländern künftig die alleinige Zuständigkeit für die Kinder- und Jugendhilfe eingeräumt, der Bund kann die Standorte der Bezirksgerichte alleine festlegen. Auch wenn die wirklich „großen Brocken“ wie das Armenwesen (Mindestsicherung), das Elektrizitäts- und das Spitalswesen erst in einem zweiten Schritt geregelt werden sollen, wird es richtungweisend, ob der erste Schritt die notwendige Verfassungsmehrheit in National- und Bundesrat bekommt.



Der in der vorangegangenen Föderalismus Info 4/2018 behandelte Entwurf zur Kompetenzentflechtung im Bereich des Art. 12 B-VG und zur Beseitigung wechselseitiger Zustimmungsrechte ist mittlerweile im Nationalrat eingelangt (RV 303 BlgNR 26. GP). Die Regierungsvorlage enthält die eine oder andere interessante Abweichung zum Begutachtungsentwurf:

 

Weiterhin vorgesehen ist, dass die Bevölkerungspolitik, die Gemeindevermittlungsämter und das Landarbeiterrecht – letzteres aber nur hinsichtlich der Gesetzgebung (Art. 11 Abs. 1 B-VG) – dem Bund übertragen werden. In Bezug auf die Gemeindevermittlungsämter wird nun allerdings differenziert: Nach den Erläuterungen soll nämlich die Organisation von öffentlichen Einrichtungen zur außergerichtlichen Vermittlung von Streitigkeiten nicht unter den neuen Kompetenztatbestand zu subsumieren sein und als Angelegenheit des Gemeinderechts Landessache sein. Die Übergangsbestimmung in Art. 151 Abs. 63 Z. 4 B-VG legt zudem fest, dass sich Landesgesetze in Angelegenheiten des derzeitigen Art. 12 B-VG, die nach Inkrafttreten der Novelle zu Bundesangelegenheiten werden, in (partikuläres, also nur in einem Teil des Bundesgebietes geltendes) Bundesrecht umwandeln.

 

Die praktische Bedeutung der Gemeindevermittlungsämter ist äußerst gering. Gesetzliche Grundlagen gibt es mittlerweile nur mehr in der Steiermark aus dem Jahr 1914 (LGuVBl 23/1915) und in Vorarlberg aus dem Jahr 1909 (LGBl 158/1909). In Wien wurde das Gesetz über die Gemeindevermittlungsämter (LGBl 15/1984) mit LGBl 24/2017 aufgrund der geringen Inanspruchnahme der dortigen Einrichtungen aufgehoben. Für die verbliebenen landesrechtlichen Grundlagen in der Steiermark und Vorarlberg würde die oben beschriebene kompetenzrechtliche Neuordnung zur Folge haben, dass diejenigen Bestimmungen, die von organisatorischer Natur sind, Landesrecht bleiben und alle übrigen Bestimmungen zu partikulärem Bundesrecht werden.

 

Insgesamt fünf Tatbestände des derzeitigen Art. 12 Abs. 1 B-VG gehen in die Zuständigkeit der Länder über. Dies gilt auch für die Kompetenz zur Regelung der Kinder- und Jugendhilfe. Hier soll allerdings nach den Erläuterungen eine Art. 15a-Vereinbarung der Länder abgeschlossen werden. Vom Abschluss dieser Vereinbarung hängt dann das Inkrafttreten der Kompetenzänderung ab (Art. 151 Abs. 63 Z 5 B-VG). Ausgenommen sind nach wie vor die drei strittigen Kompetenztatbestände „Armenwesen“, „Elektrizitätswesen“ und „Heil- und Pflegeanstalten“, die neben weiteren Themen, wie etwa die schon im Regierungsprogramm vorgesehene Eingliederung von Bundesbehörden in die allgemeine staatliche Verwaltung, noch in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe behandelt werden.

 

Neu vorgesehen ist außerdem eine Einbeziehung der manuellen Datenverarbeitungen in die Datenschutzkompetenz des Bundes (Art. 10 Abs. 1 Z. 13 B-VG). Dieses Vorhaben ist bereits im April gescheitert (siehe Föderalismus-Info 3/2018) und soll nun wohl „im Windschatten“ der zahlreichen Übertragungen an die Länder umgesetzt werden, was allerdings grundsätzlich mit keinen schwerwiegenden Kompetenzverlusten für die Länder verbunden wäre.

 

In Summe wären die angeführten Kompetenzänderungen aus Sicht des Instituts positiv zu bewerten. Sie würden, wie die nachfolgend dargestellte Beseitigung der wechselseitigen Zustimmungsrechte, zu einer Entflechtung des Bundesstaates beitragen.

 

Im Bereich der Zustimmungsrechte ist unter anderem vorgesehen, das Zustimmungsrecht der Länder bei Änderungen der Bezirksgerichtssprengel zu beseitigen. Künftig sollen gemäß Art. 83 Abs. 1 B-VG die Sprengel der Bezirksgerichte durch Verordnung der Bundesregierung festgelegt werden. Die Erläuterungen halten dazu – quasi als (wenig wirksamen) Ausgleich – fest, dass die Interessen der Länder in dieser Frage weiterhin entsprechend berücksichtigt werden sollen. Wenngleich die Novelle keine Auswirkungen auf die Organisation der Landesgerichte hat, sind nach den Erläuterungen die Interessen der Länder auch in Bezug auf die Landesgerichte zu berücksichtigen, und zwar in der Form, dass in jedem Land zumindest ein Landesgericht bestehen soll.

Gegenüber dem Begutachtungsentwurf neu hinzugefügt wurde auch eine generelle Ermächtigung an die (einfache) Gesetzgebung, den Verwaltungsgerichten (neue) Aufgaben zuzuweisen, damit nicht – wie bisher – die Schaffung neuer Zuständigkeiten der Verwaltungsgerichte verfassungsgesetzlich im Einzelfall erfolgt. In derartigen Fällen soll es gemäß Art. 136 Abs. 3b B-VG künftig zulässig sein, abweichendes Verfahrensrecht zu erlassen – ohne dass es hierfür eine Erforderlichkeit oder Ermächtigung im VwGVG benötigt (Art. 136 Abs. 2 B-VG).

Eine weitere Neuerung soll ermöglichen, dass künftig Rechtsvorschriften aller Behörden – also etwa auch der Bezirksverwaltungsbehörden (soweit diese Angelegenheiten, die in Vollziehung Landessache sind, besorgen) der Gemeinden, der Gemeindeverbände, der im Bereich der Vollziehung der Länder eingerichteten Selbstverwaltungskörper (etwa der Ärztekammern in den Bundesländern) oder der Verwaltungsgerichte (zB deren Geschäftsordnung) – im Rechtsinformationssystem des Bundes kundgemacht werden können (Art 15 Abs. 7 B-VG, der Art. 101a ersetzt).

 

Das Institut für Föderalismus ist gespannt, ob dieser Reformvorschlag in den Nationalrat und Bundesrat die erforderliche Mehrheit von zwei Dritteln erhält.

Bundesanstalt für Agrarwirtschaft und Bundesanstalt für Bergbauernfragen sollen zusammengeführt werden

Ort der Zusammenführung dieser beiden Einrichtungen, die sich um Fragen der (Berg-)Landwirtschaft kümmern, ist – wenig überraschend, aber dafür sehr hinterfragenswürdig – die Bundeshauptstadt. Dabei gäbe es einige internationale Vorbilder, die eine Dezentralisierung von Bundesstellen vorantreiben. Finnland beispielsweise verfolgt seit eineinhalb Jahrzehnten sehr erfolgreich ein Konzept, das die Zusammenlegung oder Neuausrichtung derartiger Einheiten zum Anlass nimmt, neue Standorte außerhalb der Hauptstadt zu finden.



Aktuell ist ein Entwurf zur Änderung des Bundesämtergesetzes (Bundesgesetz über die Bundesämter für Landwirtschaft und die landwirtschaftlichen Bundesanstalten) in Begutachtung (72/ME). Gegenstand des Entwurfs ist eine Zusammenführung der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft mit der Bundesanstalt für Bergbauernfragen, was im Gefolge einer Reorganisation der Verwaltungsorganisation im Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus stattfindet. Mit Hilfe der Zusammenlegung sollen allfällige Überschneidungen in den Aufgaben- und Fragestellungen ausgeschlossen sowie Synergieeffekte erzielt werden.

 

In den Erläuterungen werden jeweils die Wirkungsbereiche der beiden Bundesanstalten beschrieben. Gegenstand der Tätigkeit der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft ist die „Forschung auf dem Gebiet der Agrarwirtschaft Österreichs sowie Analysen agrarpolitischer Maßnahmen“. Der Wirkungsbereich der Bundesanstalt für Bergbauerfragen umfasst demgegenüber „Probleme des Bergraumes und anderer Gebiete mit ungünstiger Struktur und der in diesen Räumen lebenden Bevölkerung“. Kern der Tätigkeit ist insbesondere „Forschung in Angelegenheiten des Bergraumes sowie Analysen der natürlichen, gesellschaftlichen, ökonomischen und politischen Ursachen der Probleme des Bergraumes.“

 

Als Sitz der beiden Behörden ist weiterhin Wien vorgesehen (§ 16 Abs. 1 des Entwurfs). Die Hauptstadt wird offensichtlich nach wie vor als geeignetster Ort zur Analyse der Probleme des Bergraumes angesehen. Gerade in so einem Fall müsste allerdings aus Sicht des Instituts für Föderalismus über eine Dezentralisierung dieser Einrichtung diskutiert werden.

 

Die Überprüfung einer möglichen Dezentralisierung von Behörden könnte hier beispielsweise nach dem finnischen Modell erfolgen. Dort gilt auf der Basis des sogenannten Relocation Acts aus dem Jahr 2002, dass eine Verlagerung von staatlichen Einrichtungen in Betracht zu ziehen ist, wenn diese neu eingerichtet, in größerem Maß umgestaltet oder ihre Funktionen erheblich ausgeweitet werden. Liegt einer der drei Fälle vor, kommt einer sogenannten „Coordination Group for Relocation of State Functions“ (CGR) die Aufgabe zu, unterschiedliche Möglichkeiten einer territorialen Dezentralisierung unter Berücksichtigung operationaler, finanzieller, personeller und regionaler Faktoren zu bewerten und eine Empfehlung für eine effiziente Auslagerung auszusprechen. Mit der rechtlichen Verankerung eines derartigen Verfahrens ist Finnland im europäischen Vergleich einer der Vorreiter im Hinblick auf eine landesweit ausgewogene regionale Entwicklung.

Ankündigung Neuerscheinung: „Die Neuorganisation der Bildungsverwaltung in Österreich“

Mit dem Bildungsreformgesetz 2017 gehen umfassende Neuerungen im österreichischen Bildungswesen einher. Der Tagungsband (Band 126 der Schriftenreihe des Instituts) der im Jänner 2018 abgehaltenen Tagung widmet sich grundlegenden verfassungs- und organisations-rechtlichen Fragen der Novelle und befasst sich insbesondere mit der Neuordnung der Vollzie-hung in Form der Bildungsdirektionen. Außerdem werden Evaluation und Controlling im Bildungswesen sowie der Föderalismus im Bildungswesen in Deutschland und der Schweiz untersucht. Erscheinungstermin ist voraussichtlich Dezember 2018.

Veranstaltungshinweis: „Winter School on Federalism and Governance 2019“

Die Europäische Akademie Bozen veranstaltet auch im kommenden Jahr wieder gemeinsam mit der Universität Innsbruck und dem dort beheimateten Forschungszentrum Föderalismus die „Winter School on Federalism and Governance“. Das zweiwöchige Programm richtet sich im Besonderen an Nachwuchswissenschafter/-innen und bietet eine breite Palette von Vorträ-gen aus dem Bereich der Politik- und Rechtswissenschaft, dieses Mal zum Thema „Federalism and the Rule of Law“ mit prominenten Vortragenden aus der ganzen Welt. Die Winter School 2019 findet vom 4. bis 15. Februar in Innsbruck und Bozen statt.



 

Weitere Informationen finden Sie unter www.winterschool.eurac.edu.