18.05.2020

Föderalismus Info 03/2020

Föderalismus in Zeiten der Coronakrise

Aus Anlass der aktuellen Situation betreffend die Verbreitung von COVID-19 wurden im Föderalismus-Blog (www.foederalismus.at/blog) einige Beiträge veröffentlicht, die sich aus unterschiedlichen – insbesondere föderalen – Blickwinkeln mit dem Thema auseinandersetzen. Neben mehreren Blogs in Bezug auf die österreichischen (rechtlichen) Entwicklungen werden auch Zentralisierungstendenzen in Italien sowie der Föderalismus in der Schweiz untersucht.



In ihrer Stellungnahme analysieren Institutsdirektor Peter Bußjäger und Anna Gamper von der Universität Innsbruck die Verfassungskonformität einer verpflichtenden Tracking-App. Während eine „auf vollständiger Freiwilligkeit aller Betroffenen beruhende Weitergabe von Informationen […] zumindest kein verfassungsrechtliches Problem dar[stellt]“, berührt eine verpflichtende Tracking-App zahlreiche Grundrechte. So bildet insbesondere die Pflicht zur Bekanntgabe einer Infizierung „sowohl einen Eingriff in den Datenschutz als auch das Recht auf Privatleben“. „Die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahmen ist trotz des zweifellos wichtigen öffentlichen Interesses am Gesundheitsschutz zu bezweifeln“. (Link)

Karl Kössler befasst sich in seinem Blog „Zentralisierung Italiens auf Zeit oder autonome Regionen als Opfer von Covid-19?“ mit Italiens Maßnahmen im Kampf gegen Covid-19 und der Koordinierung der Regierungsebenen. Insgesamt offenbarten, so der Autor, „die bisherigen Maßnahmen im Kampf gegen Covid-19 eine krisenbedingte Zentralisierung, welche die bereits zuvor bestehende Tendenz zur Zentralisierung verstärkte.“ Die entscheidende Frage werde sein, „ob sich die aktuelle Zentralisierung der Politik ebenso wie ihre Technokratisierung auf den Ausnahmezustand der Pandemie beschränkt bleiben wird.“ (Link)

„Die gegenwärtige Situation, in der der Bund das Heft in die Hand nimmt, hebt den Föderalismus nicht auf, sondern versetzt ihn vielmehr in den von Verfassung und Gesetz vorgesehenen Krisenmodus“, stellen Eva Maria Belser, Andreas Stöckli und Bernhard Waldmann in ihrem Blog „Der schweizerische Föderalismus funktioniert auch im Krisenmodus“ fest. Der Bund habe „angesichts der gegenwärtigen Krise nicht nur Massnahmen erlassen, die sich auf das Epidemiengesetz stützen, sondern auch sein allgemeines Notverordnungsrecht genutzt.“ Unmittelbar gestützt auf die Verfassung habe er umfassende Massnahmen zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen beschlossen. Allerdings: Wer aufgrund weitergehender kantonaler Maßnahmen wirtschaftliche Einbußen erleidet, müsse seine Wünsche nach Unterstützung an den Kanton richten. „So strapaziert der Alleingang einzelner Kantone die eidgenössische Solidarität nicht. Im Gegenteil, gelingt es einem Kanton mit Hilfe rechtsstaatlicher, insbesondere verhältnismässiger Massnahmen, die Ausbreitung der Epidemie auf dem eigenen Gebiet noch wirksamer zu bekämpfen als der Bund, so kommt dies allen Kantonen, dem Bund und der gesamten Bevölkerung zu gute.“ (Link)

Seit Ausbruch der Corona-Krise in Österreich hat der Nationalrat insgesamt fünf Gesetzespakete verabschiedet. Institutsdirektor Peter Bußjäger unterzieht in seinem Blog vom 17. April 2020 ausgewählte Aspekte dieser Gesetzespakete einer eingehenden Bewertung, unter anderem auch die Frage, ob etwa Betriebe im Paznauntal Anspruch auf Entschädigung nach dem Epidemiegesetz haben. Dies verneint der Autor vor dem Hintergrund der auf dem COVID-19-Maßnahmengesetz gestützten Beschränkungen, die dazu geführt hätten, dass kein Verdienst mehr erzielt worden wäre, der Gegenstand einer Entschädigung sein könnte. (Link)

 

In seinem englischsprachigen Blog „COVID-19 crisis challenging Austria’s cooperative federalism“ (vom 28. April 2020) kommt Institutsdirektor Peter Bußjäger zum Ergebnis, dass sich der österreichische kooperative Föderalismus in der Krise durchaus bewährt hat. Insbesondere ist das System der mittelbaren Bundesverwaltung ein charakteristisches Element des österreichischen kooperativen Föderalismus, was anhand der Coronakrise besonders deutlich wurde. (Link)

 

VfGH: Prüfungsbeschluss betreffend Volksabstimmung in Ludesch

Die Volksabstimmung gegen eine Betriebserweiterung in der Gemeinde Ludesch hat nun ein juristisches Nachspiel: Der Verfassungsgerichtshof hat einen Prüfungsbeschluss gefasst. Für den VfGH liegt das Problem in erster Linie darin, dass die Stimmberechtigten einen verbindlichen Beschluss gefasst haben, der vom eigentlich zuständigen Organ, der Gemeindevertretung, nicht mehr umgestoßen werden könnte. Direkte Demokratie auf Gemeindeebene wird zwar weiterhin möglich sein, unter Umständen muss jedoch der Landesgesetzgeber Gesetzesänderungen vornehmen.



n seiner März-Session hat sich der VfGH mit einer Anfechtung der am 10. November 2019 durchgeführten Volksabstimmung in der Gemeinde Ludesch (Vorarlberg) auseinandergesetzt. Gegenstand der Abstimmung war eine geplante Betriebserweiterung des Fruchtsaftherstellers Rauch. Die Fragestellung zielte darauf ab, ob die von der Erweiterung betroffenen Grundstücke Freihalteflächen-Landwirtschaft bleiben sollen. Im Ergebnis führte die Bejahung dieser Frage durch über 56% der Abstimmenden zur Ablehnung des Projekts.

Der VfGH hat nun einen Prüfungsbeschluss gefasst, in welchem er die landes(verfassungs)gesetzlichen Grundlagen dieser Volksabstimmung auf Gemeindeebene (Vorarlberger Landesverfassung, Gemeindegesetz sowie Landes-Volksabstimmungsgesetz) auf die Verfassungskonformität hin prüft. Vor dem Hintergrund, dass die Volksabstimmung von den Stimmberechtigten selbst initiiert wurde und damit in Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung unmittelbar durch das Gemeindevolk eine verbindliche Entscheidung getroffen werden kann, ohne dass die Gemeindevertretung bzw. das an sich zuständige Gemeindeorgan daran inhaltlich mitwirkt, sind beim VfGH Bedenken dahingehend entstanden, dass ein Verstoß gegen das auch für die Gemeinde geltende repräsentativ-demokratische System der Bundesverfassung vorliegen könnte. Erst nach Abschluss dieses Gesetzesprüfungsverfahrens trifft der VfGH eine Entscheidung über die Anfechtung selbst, in der unter anderem eine Rechtswidrigkeit des Verfahrens aufgrund einer verwirrenden Fragestellung geltend gemacht wurde.

Würde das Gesetzesprüfungsverfahren zu einer Aufhebung der einschlägigen Vorarlberger Bestimmungen führen, hätte dies wohl weitreichende Konsequenzen:

Ein ähnliches System, allerdings auf Landesebene, nämlich jenes der sogenannten „Vorarlberger Volksgesetzgebung“, hatte der VfGH bereits im Jahr 2001 aufgehoben (VfSlg 16.241/2001). Dabei wurde eine von der Mehrheit der Stimmberechtigten gestützte Gesetzesinitiative mittels anschließender Volksabstimmung gegen den Willen des Landtages „zum Gesetz“. Ob derartige Konstruktionen einer „Volksgesetzgebung“ auch auf Gemeindeebene – wobei auf Gemeindeebene nicht im technischen Sinne von einem Gesetz als Rechtssatzform gesprochen werden kann – verfassungskonform sind, wurde bisher in der Literatur bezweifelt (siehe die Literaturhinweise am Ende dieses Beitrags, insbesondere Gamper). Ähnliche Konzepte für die Gemeindeebene gibt es derzeit in verschiedenen landesrechtlichen Bestimmungen:

  • §§ 124 ff Steiermärkisches Volksrechtegesetz („Initiative mit nachfolgender Volksabstimmung“);
  • § 45 Abs 2 Innsbrucker Stadtrecht („Abstimmung über die Bürgerinitiative“);
  • § 21 Abs 4 Vorarlberger Gemeindegesetz (Vbg GG; Volksabstimmung, wenn die Gemeindevertretung es ablehnt, einem qualifiziert unterstütztem Volksbegehren Rechnung zu tragen; vgl auch § 66 Abs. 1 lit. d Vbg GG).
  • (Jedenfalls verfassungskonform ausgestaltet ist in Salzburg die sogenannte Bürgerabstimmung, die auf ein qualifiziert unterstütztes Bürgerbegehren folgt [§ 12 Abs 2 Z 4 Sbg Gemeindeordnung 2019], da die Letztentscheidung bei der Gemeindevertretung bleibt; vgl auch Bürgerbefragung, Bürgerbegehren in §§ 53d ff Salzburger Stadtrecht 1966).

 

Würde der VfGH seinem Prüfungsbeschluss betreffend die Volksabstimmung in der Gemeinde Ludesch letztendlich folgen, wären die angeführten Bestimmungen jedenfalls auch bundesverfassungswidrig. Die Volksabstimmung im Vorarlberger Ausgangsfall gemäß § 22 Abs 1 Vbg GG unterscheidet sich allerdings dadurch, dass ihr keine Initiative vorangeht, sondern vielmehr in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde von einer bestimmten Zahl an Stimmberechtigten verlangt werden kann. Die durch die Abstimmung getroffene Entscheidung tritt an die Stelle der Entscheidung des sonst zuständigen Gemeindeorgans (§ 69 Abs 3 Vbg Landes-Volksabstimmungsgesetz).

Insofern ist sie auch vom sogenannten Vetoreferendum abzugrenzen, wie in § 54 Abs. 2 Z. 3 der Burgenländischen Gemeindeordnung, dem ein Beschluss des Gemeinderats vorangeht, über dessen Wirksamkeit dann abgestimmt wird. Derartige Vetoreferenden sind nicht nur auf Gemeindeebene vorgesehen, sondern auch auf Landesebene (so etwa Art 39 TLO 1989). Allerdings dürfte hier die Tatsache, dass zuvor ein Beschluss des Vertretungskörpers ergeht, der somit nicht gänzlich ausgeschaltet wird, jedenfalls für die Verfassungskonformität sprechen.

Insgesamt sind die Bedenken des VfGH im hier geschilderten Ausgangsfall insoweit bemerkenswert, als die Bundesverfassung in Art 117 Abs 8 die direkte Demokratie auf Gemeindeebene ausdrücklich erlaubt. Sinngemäß erwidert der VfGH jedoch: „Ja, direkte Demokratie ist schon erlaubt, aber vermutlich nicht in dieser Form.“ Wie auch immer das Erkenntnis des VfGH ausfallen wird, direkte Demokratie auf Gemeindeebene wird grundsätzlich auch weiterhin zulässig sein. Möglicherweise werden sich jedoch mehrere Landesgesetzgeber etwas einfallen lassen müssen.

 

Link zum Prüfungsbeschluss des VfGH

 

Literaturhinweise (Auswahl; vgl. auch S. 24 f im Prüfungsbeschluss):

Bußjäger/Sonntag, Zur Bundesverfassungskonformität des Vetoreferendums, in: Öhlinger (Hrsg.), Direkte Demokratie und Parlamentarismus: Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen? (2015) 349 ff.

Gamper, Direkte Demokratie in der Gemeinde, RFG 2011/2, 66

Gamper, Bürgerbeteiligung und demokratische Innovation in Tirol – Voraussetzungen, Instrumente, Schranken, in: Bußjäger/Gamper (Hrsg.), Demokratische Innovation und Partizipation in der Europaregion, 2015, 23 ff.

Giese, Direktdemokratische Willensbildung in der Gemeindeselbstverwaltung – Stand, Rechtsfragen, Perspektiven, in: FS 50 Jahre Gemeindeverfassungsnovelle (2012) 109 ff.

Neuerscheinung: „1919 – Länderkonferenzen und Landesverfassungen“

Die im Jahr 1919 durchgeführten Länderkonferenzen bildeten eine wichtige Grundlage für die Konsolidierung der Staatsgewalt in der Ersten Republik und die Ausarbeitung der Bundesverfassung. Insbesondere einigte sich die Provisorische Staatsregierung mit den Ländern im Rahmen der Länderkonferenzen über die Ausgestaltung der Republik als Bundesstaat. Gleichzeitig schufen einzelne Länder (Oberösterreich, Vorarlberg) mit der Inkraftsetzung eigener Landesverfassungen vollendete Tatsachen, bevor das B-VG von 1920 den Bundesstaat erst formell konstituierte.



Ziel des im April erschienen Bandes (Nr 129 der Schriftenreihe), der von Peter Bußjäger und Martin P. Schennach herausgegeben wurde, ist es, die zeithistorischen Vorgänge zu beleuchten sowie die Rolle der Länder in der Staatsgründung und ihr Verhältnis zur Zentralgewalt zu analysieren. Zudem soll neben dem 100-jährigen Jubiläum der österreichischen Bundesverfassung auch das Landesverfassungsrecht gewürdigt werden.

Peter Bußjäger, Martin P. Schennach (Hg.)

1919 – Länderkonferenzen und Landesverfassungen

Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus, Bd. 129

100 Seiten, Paperback

ISBN 978-3-7003-2181-1

EUR 15,00

 

Bestellungen unter: institut@foederalismus.at oder www.newacademicpress.at.

Neuerscheinung: „Die Stellung der österreichischen Bundesländer in der unionalen Rechtsetzung. Systeme“

Die im Mai veröffentlichte rechtswissenschaftliche Publikation von Andreas Lopatka widmet sich der Beteiligung der österreichischen Bundesländer in der unionalen Rechtsetzung. Ausgehend von der relativen Landesblindheit der Union und dem (rein) politischen Konzept eines Europas der Regionen werden darin sowohl die unionsrechtlichen Systeme der Länderbeteiligung als auch die zweigliedrige österreichische Länderbeteiligung nach den bundes- und landesverfassungsrechtlichen Vorgaben skizziert.



Es handelt sich um Band 132 der Schriftenreihe des Instituts, der aufgrund redaktioneller Umstände etwas früher erschienen ist. Die Bände 130 („Grenzüberschreitendes Naturgefahrenmanagement und regionale Problemlösungsmöglichkeiten“) und 131 („Herausforderungen der Bezirksverwaltung“) werden ebenfalls noch im Laufe dieses Jahres veröffentlicht.

 

Andreas Lopatka

Die Stellung der österreichischen Bundesländer in der unionalen Rechtsetzung. Systeme

Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus, Bd. 132

360 Seiten, Paperback

ISBN 978-3-7003-2132-3

EUR 36,00

 

Bestellungen unter: institut@foederalismus.at oder www.newacademicpress.at.

 

Veranstaltungsaviso: „Auswirkungen der Digitalisierung auf die Erlassung und Zuordnung behördlicher Entscheidungen“ (11. September 2020)

Die vom Institut für Föderalismus gemeinsam mit der Universität Basel sowie dem Forschungszentrum Föderalismus der Universität Innsbruck organisierte Tagung ist am Freitag, den 11. September 2020 an der Universität Innsbruck geplant und widmet sich dem Thema Digitalisierung in der Verwaltung aus rechtsvergleichender Sicht. Dabei behandeln Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und Praxis automatisierte Verwaltungsverfahren in Österreich, Deutschland und der Schweiz auf Bundes- und Landes- bzw. kantonaler Ebene. Weitere Informationen sowie ein detailliertes Programm werden demnächst auf der Homepage des Instituts veröffentlicht.

EURAC-Programm „Federal Scholar in Residence“

Das Eurac Research Institut für Vergleichende Föderalismusforschung nimmt Bewerbungen für das Forschungsstipendium Federal Scholar in Residence 2021 entgegen. Das Programm richtet sich an Professoren, Forscher, postgraduale Studierende und Praktiker mit beruflichen oder universitären Erfahrungen im Bereich der vergleichenden Föderalismus- und Regionalismusforschung.



Interessierte können ihre Arbeit bis zum 1. Juli 2020 in deutscher, italienischer, englischer, spanischer oder französischer Sprache einreichen (federalscholar@eurac.edu). Mittels eines doppelten Blindgutachtenverfahren wird der/die Gewinner/in ermittelt. Informationen zum Programm erhalten Sie unter www.eurac.edu/federalscholar.