Unmittelbare Bürgerbeteiligung in Tirol: status quo, demokratische Innovation und die Europaregion

von Anna Gamper
23.06.2015


Die Analyse der Instrumente unmittelbarer Bürgerbeteiligung in Tirol ergibt ein widersprüchliches Bild: Auf Landesebene finden sich insbesondere die klassischen Instrumente (semi-)direkter Demokratie. Dabei erweisen sich vor allem die Bestimmungen über die Landesvolksbefragung und das Landesvolksbegehren als großzügig, da ein relativ niedriger Prozentsatz von Bürgern dafür genügt, ein Volksbegehren dem Landtag vorzulegen oder sogar eine Volksbefragung erzwingen zu können. Bürgerfreundlich ist auch, dass derselbe niedrige Prozentsatz eine Volksabstimmung über einen Gesetzesbeschluss des Landtags erzwingen kann. Erschwerend wirkt dagegen, dass die Volksabstimmung nur als Vetoreferendum ausgestaltet ist und ihre Gültigkeit einem Quorum unterliegt; allerdings wäre eine Volksabstimmung gemäß dem Typus der „Volksgesetzgebung“ nach der Judikatur des VfGH ohnehin bundesverfassungswidrig. Demgegenüber ist in der Praxis die fast völlig fehlende Durchführung von Plebisziten auffällig. Dagegen erscheint wiederum das Petitionsrecht mit 43 seit 2013 eingebrachten elektronischen Petitionen durchaus praxisrelevant, wenngleich den Petitionen keinerlei rechtlicher Umsetzungsauftrag immanent ist.

Was die Gemeindeebene anbelangt, so zeigen sich einerseits auffällige Unterschiede zwischen der Tiroler Gemeindeordnung (TGO) und dem Innsbrucker Stadtrecht, andererseits eine stärkere plebiszitäre Praxis als auf Landesebene. Die TGO erweist sich dabei gegenüber der partizipativen Demokratie nur dort als aufgeschlossen, wo Bürgerbeteiligung keine Umsetzungsverpflichtungen auferlegt: Rechte auf Versammlung, Petition, Information und Konsultation sind daher verschiedentlich vorgesehen. Es fehlt hingegen die Volksabstimmung sowie die Möglichkeit, Bürgerinitiativen in Form eines Volksbegehrens zu übermitteln. Im Vergleich dazu wesentlich mehr Einfluss gestattet sowohl die Volksbefragung als auch die Bürgerinitiative nach Innsbrucker Stadtrecht, die dadurch allerdings sogar bundesverfassungsrechtlich bedenklich erscheinen. Gemeinsam ist sowohl der TGO als auch dem Innsbrucker Stadtrecht, dass sie im außerplebiszitären Bereich nicht auf das Wahlrecht und damit auf die österreichische Staatsbürgerschaft bzw Unionsbürgerschaft abstellen und insofern auch offen für nicht-österreichische Gemeindebewohner sind.Möglichkeiten demokratischer

Innovation durch Bürgerbeteiligung in Tirol

Auf Grund des vom VfGH eng verstandenen demokratischen Homogenitätsprinzips sind die Möglichkeiten demokratischer Innovation durch unmittelbare Bürgerbeteiligung in Tirol von vornherein begrenzt. Da eine „Volksgesetzgebung“ auf Landesebene jedenfalls bundesverfassungswidrig wäre und auf Gemeindeebene, wie jetzt schon in Innsbruck, zumindest bedenklich ist, scheidet ein radikaleres Modell direkter Demokratie jedenfalls aus. Innerhalb der bestehenden Plebiszite könnten verschiedene Hürden, wie die Zahl der Unterstützungserklärungen oder Themenverbote, zwar gesenkt bzw beseitigt werden. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die numerischen Hürden jetzt schon vergleichsweise niedrig sind und sich zumindest einige der Themenverbote aus bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben ableiten lassen.

Überlegt werden könnte allerdings, Unterschiede zwischen Innsbruck und den übrigen Tiroler Gemeinden, die sich im Hinblick auf unmittelbare Bürgerbeteiligung stellen und nicht – wie beispielsweise die Stadtteilsausschüsse – durch die besondere Situation einer Statutarstadt gerechtfertigt erscheinen, zu beseitigen. So könnten in allen Tiroler Gemeinden sämtliche klassischen Plebiszite, also Volksbegehren, Volksbefragungen und Volksabstimmungen, für zulässig erklärt werden. Im Innsbrucker Stadtrecht könnte außerdem die – in eventu gesondert in Stadtteilen abzuhaltende – Gemeindeversammlung verankert werden. Auch eine elektronische Unterstützung, wie sie im Bereich der Landespetitionen seit 2013 erfolgreich praktiziert wird, könnte für den Gemeindebereich rechtlich verankert werden. Die in allen Tiroler Gemeinden vorgesehene Möglichkeit der Beiziehung sachkundiger bzw besonders involvierter Personen in Gemeinderatssitzungen könnte zumindest verstärkt genützt werden.

Grenzüberschreitende Bürgerbeteiligung in der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino?

Schon nach der geltenden Rechtslage bestünden für die Bevölkerung der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino – und zwar unbeschadet dessen, ob es sich um Tiroler Landesbürger, Landesbürger eines anderen österreichischen Bundeslandes, Gemeindebürger einer bestimmten Tiroler Gemeinde, italienische Staatsbürger, Drittstaatsbürger oder Staatenlose handelt – verschiedene Möglichkeiten, am demokratischen Leben auf Landes- und Gemeindeebene in Tirol zu partizipieren. Das die österreichische Staatsbürgerschaft und Tiroler Landesbürgerschaft voraussetzende Landtagswahlrecht spielt im Wesentlichen nur im Bereich der Landesplebiszite eine Rolle, während das Petitionsrecht sowohl auf Landes- als auch Gemeindeebene als Jedermannsrecht – gegebenenfalls territorial auf „Gemeindebewohner“ eingeschränkt – ausgestaltet ist; dasselbe gilt für die Beschwerde an den Landesvolksanwalt sowie die sachkundige Teilnahme an Gemeinderatssitzungen oder in einer Gemeindeversammlung.

Sofern es sich um „weiche“, rechtlich unverbindliche Formen der unmittelbaren Bürgerbeteiligung handelt, ist anzunehmen, dass die Teilnahme allen Personen im Rahmen allgemeiner Menschenrechte wie etwa Versammlungs- oder Kommunikationsfreiheit gestattet ist und durch Art 117 Abs 8 B-VG, der nur die zum Gemeinderat Wahlberechtigten als Partizipationsberechtigte auf Gemeindeebene normiert, nicht ausgeschlossen werden sollte. Diese Instrumente stehen daher auch Personen aus Südtirol oder dem Trentino offen; darüber hinaus auch die Teilnahme an Gemeindeplebisziten, sofern diesen Personen auf Grund ihrer Unionsbürgerschaft die Wahlberechtigung für Gemeindewahlen zukommt, was regelmäßig der Fall sein dürfte.

Thematisch sind regelmäßig Schranken, die sich aus der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung oder aus Art 118 B-VG ergeben, zu beachten, was die Öffnung insbesondere der Plebiszite oder Petitionen auf „euroregionale“ Themenstellungen verhindert. Dessen ungeachtet schiene es möglich, in grenzüberschreitenden Angelegenheiten, die entweder in die jeweilige Kompetenz des Landes bzw Autonomen Provinz oder in die Kompetenz einer Gemeinde fallen, „parallelisierte“ Plebiszite grenzüberschreitend abzuhalten, die formal zwar nur auf den jeweiligen territorialen Wirkungsbereich bezogen wären, im Ergebnis aber den Willen aller Bürger der Europaregion zu erkennen gäben. Darüber hinaus könnte versucht werden, Jedermannsrechte, wie etwa im Bereich der Petitionen oder der ombudsförmigen Missstandskontrolle, stärker zu „euregionalisieren“, sofern die angeschnittenen Themen zu jenen gehören, die (auch) vom Tiroler Landtag oder Landesvolksanwalt behandelt werden dürfen. Dies erfordert jedoch weniger Änderungen der geltenden Rechtslage als eine politische Bereitschaft, vorhandene Instrumente der Bürgerbeteiligung ins Bewusstsein einer größeren Öffentlichkeit zu rücken – aber auch das Interesse der Bürger, diese überhaupt in Anspruch zu nehmen.

 



Informationen zu Anna Gamper

Univ.-Prof. Dr. Anna Gamper, Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre an der Universität Innsbruck, ist Koordinatorin des Forschungszentrums für Föderalismus und Präsidentin der Euroregionalen Vereinigung für vergleichendes öffentliches Recht und Europarecht






anna.gamper@uibk.ac.at


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