Eine „Sache der Länder“, eine Frage des Rechtsschutzes
von Isabella Walder, 15.09.2026Die Vertretung der Länderinteressen in Angelegenheiten der Europäischen Union spielt sich im Unterschied zum Volk im Europäischen Parlament oder dem Bund im Rat der EU nicht unmittelbar innerhalb der europäischen Gesetzgebungsorgane ab. Die Bundesstaaten haben unterschiedliche Lösungen für den Umgang dieser „Bundesstaatsblindheit“ der EU gefunden. Während etwa Deutschland den Weg einer stärkeren Einbindung des Bundesrats wählte, verankerte Österreich in Art 23d B-VG ein Stellungnahmerecht der Länder, das je nach Materie den österreichischen Vertreter im Rat zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten anhält. Wenngleich diese Konstruktion den Ländern eine vergleichsweise starke Position einräumt, haben einige grundlegende Fragen noch keine endgültige Beantwortung gefunden. Eine davon betrifft den wirksamen Rechtsschutz der Länder, wenn ein österreichischer Vertreter im Rat entgegen dem einheitlichen Willen der Länder vorgehen sollte.
Die „Bundesstaatsblindheit“ der Europäischen Union hat zur Konsequenz, dass ihre Rechtsakte je nach Kompetenzmaterie von den Ländern durchzuführen sind (bei sonstiger Devolution an den Bund gemäß Art 23d Abs 5 B-VG). Die RenaturierungsVO 2024 bot hierfür insofern einen rezenten Schauplatz, als die Stimmabgabe der österreichischen Vertreterin in einer Regierungskrise sowie einer wiederangekurbelten medialen, politischen und rechtstheoretischen Auseinandersetzung mit dem Themenfeld mündete.
Die Stellungnahme als eine „Sache der Länder“
Zur Mitwirkung an der EU-Gesetzgebung sieht zunächst Art 23d Abs 1 B-VG ein allgemeines Stellungnahmerecht der Länder im Hinblick auf sämtliche Vorhaben der EU vor, die ihren selbständigen Wirkungs- oder sonstigen Interessenbereich tangieren. Bindenden Charakter haben hingegen nur sog. einheitliche Länderstellungnahmen nach Art 23d Abs 2 B-VG und zwar in jenen Fällen, in denen innerstaatlich die Gesetzgebung Landessache ist und keine zwingenden außen- oder integrationspolitischen Gründe entgegenstehen. Nähere Vorgaben zu den einheitlichen Stellungnahmen treffen zwei 15a-Vereinbarungen – die Bund-Länder-Vereinbarung 1992 und die Ländervereinbarung 1992. Insbesondere sollte die Regelung der Details ihrer internen Konsensfindung den Ländern überlassen werden. So bekräftigt Art 6 Abs 2 der BL-V 1992 die Herbeiführung einer einheitlichen Stellungnahme exklusiv als „Sache der Länder“. In der Ländervereinbarung einigten sich die Länder darauf, die Integrationskonferenz der Länder zur Beschlussfassung einzusetzen und darin iSd Konsensprinzips vorzugehen. In der etablierten Rechtspraxis griffen die Länder jedoch von Beginn an auf informelle Gremien wie die Landeshauptleutekonferenz zurück. Auch von der Bundesregierung wurden diese als einheitliche Stellungnahmen akzeptiert und als zulässig erachtet.
Eine Frage des Rechtsschutzes
Aus Sicht des Europarechts ist für die Stimmabgabe im Rat der EU allein ausschlaggebend, ob der österreichische Vertreter dort die Vertretungsbefugnis für Österreich formell innehat. Daher wäre einem (wie im Gefolge der Zustimmung der österreichischen Vertreterin zur RenaturierungsVO angedachten) Nichtigkeitsverfahren nach Art 263 AEUV von vornherein kein Erfolg beschieden. Ebenso wenig wird der Anwendungsbereich des strafrechtlich zu belangenden Amtsmissbrauchs eröffnet, da die Abgabe nicht einhellig zu den „Amtsgeschäften“, sondern zur Gesetzgebung zu zählen sein wird. Vielmehr fällt die Überprüfung iZm bindenden Länderstellungnahmen des Art 23d Abs 2 B-VG unter die Zuständigkeit des VfGH – konkret stehen die Inanspruchnahme der Verfahren nach Art 138a sowie Art 142 Abs 2 lit c B-VG offen. Doch auch diese beiden Verfahren sind mit großen Schwächen belastet, möglicherweise eine der Ursachen, weshalb es noch zu keiner Befassung des VfGH damit gekommen ist.
Im Feststellungsverfahren nach Art 138a B-VG entscheidet der VfGH feststellend über das Vorliegen und die Einhaltung der daraus entstehenden Verpflichtungen von Art 15a B-VG-Vereinbarungen. Antragsberechtigt ist jede einzelne Landesregierung, bei Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern zudem die Bundesregierung. Die Schwäche des Verfahrens liegt in seiner relativen Rechtsfolgenlosigkeit: Wohl können sich in politischer Hinsicht beträchtliche Auswirkungen für die betreffenden Bundesminister ergeben, sollte sich herausstellen, dass er die Länderinteressen unzureichend vertreten hat. Eine unmittelbare rechtliche Sanktion ist damit jedoch nicht verbunden. Das B-VG müsste geändert werden, um dem VfGH zu ermöglichen, ein Verfahren nach Art 142 Abs 2 lit c B-VG einzuleiten. Die amtswegige Einleitung von Verfahren durch den VfGH ist dem B-VG auch in anderen Bereichen nicht fremd: So sehen etwa Art 139 Abs 1 Z 2 oder 140 Abs 2 lit c B-VG eine Gesetzesprüfung von Amts wegen vor, wenn bereits ein Verfahren beim VfGH anhängig ist.
Die Ministeranklage nach Art 142 B-VG richtet sich gegen verschiedene Amtsträger, die Rechtsverletzungen schuldhaft im Rahmen seiner Amtstätigkeit begangen haben. Der VfGH erkennt gemäß Art 142 Abs 2 lit c leg cit darüber, ob ein österreichischer Vertreter im Rat entgegen einer einheitlichen Stellungnahme der Länder abgestimmt hat, ohne dass ein Ausnahmegrund gem Art 23d Abs 2 B-VG vorlag. Rechtsverletzungen in Angelegenheiten der Landesgesetzgebung erfordern die Anklageerhebung in deutlichem Unterschied zu Art 138a B-VG gleichlautende Beschlüsse aller Landtage. Dies ist in der politischen Praxis ein gänzlich unwahrscheinliches Szenario. Ein Schuldausschließungsgrund wegen eines beachtlichen Rechtsirrtums könnte, etwa bezogen auf die RenaturierungsVO, bei Unklarheit hinsichtlich der Beurteilung der Einheitlichkeit der Stellungnahme vorliegen. De constitutione lata können Länder, die der Länderstellungnahme nicht zustimmten (aber auch nicht dagegen stimmten), die Ministeranklage schon dadurch verhindern, dass sie sich verschweigen. Eine mögliche Zugangserleichterung zum Verfahren des Art 142 Abs 2 lit c B-VG brächte dagegen eine Verfassungsänderung, die das Verfahren diesbezüglich an jenes des Art 138a B-VG anlehnte: Demzufolge könnte jeder „beteiligten Landesregierung“ oder auch der Gesamtheit jener Länder, die für die Stellungnahme stimmten, die Anlagebefugnis eingeräumt werden. Das derzeitige Erfordernis der Einstimmigkeit zur Erhebung einer solchen Anklage verfehlt in gewisser Weise den Zweck des Art 142 Abs 2 lit c B-VG.
Die Hebelwirkung der zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründe
Doch selbst wenn ein Verfahren nach Art 138a oder Art 142 Abs 2 lit c B-VG eingeleitet wird, schwächt die Ausnahmeregelung des Art 23d Abs 2 B-VG die Bindungswirkung der einheitlichen Stellungnahme gravierend. Hauptargument für den Abweichungsgrund der „zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründe“ ist das Erfordernis einer gewissen Flexibilität, um in zwingenden Gründen auch entgegen der Länderinteressen das gesamtösterreichische Wohl zu vertreten.
Mangels effektiver Rechtsdurchsetzbarkeit droht allerdings die gezogene Trennlinie zwischen allgemeiner und rechtlich bindender Stellungnahme zu verschwimmen. In nunmehr 30 Jahren EU-Mitgliedschaft haben die österreichischen Vertreter in zahlreichen Kompetenzbereichen der Länder gelegentlich von der Ausnahme wegen Vorliegens zwingender außen- und integrationspolitischer Gründe Gebrauch gemacht, wobei die „zwingenden“ Ausnahmegründe teils sehr weit ausgelegt wurden.[1]
Ein Blick auf den Ländervertreter
Der Bundesregierung steht es freilich stets offen – und ist aus Ländersicht bei Zweifeln über die Einheitlichkeit dazu zu raten –, von Art 23d Abs 3 B-VG Gebrauch zu machen: Wenn ein Vorhaben eine Angelegenheit betrifft, die unter die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt, so können die Länder ein Mitglied der Landesregierung als ihren Vertreter bestimmen. Die Bundesregierung kann diesem Ländervertreter die Mitwirkung an der Willensbildung im Rat übertragen. Dies umfasst die Teilnahme und Verhandlungsführung sowie die Stimmabgabe, die er jedoch nicht allein, sondern in Abstimmung mit dem zuständigen Bundesminister ausübt. Dabei unterliegen beide auch Art 142 Abs 2 lit c B-VG, der Ländervertreter ist zudem den Landtagen gegenüber rechtlich verantwortlich. In Fällen, in denen die genaue Position der Länder unklar oder wankend erscheint, könnte der Ländervertreter unter Umständen als direkter Kanal die Wahrung der Länderposition verbessern.
[1] vgl. 23. Bericht über den Föderalismus in Österreich (1998) 69; 26. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2001) 73 f, 42. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2017) 79.
Informationen zu Isabella Walder
Univ.-Ass. Mag. Isabella Walder ist Universitätsassistentin am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck.isabella.walder@uibk.ac.at
Zur Übersicht