Föderales Mitteleuropa: eine jahrhundertealte Kernkompetenz
von Andreas Pehr, 11.08.2025Der Bundesstaat mag in Mitteleuropa auf den ersten Blick als ein vergleichsweise junges Phänomen erscheinen: Belgien wandelte sich erst in der späteren zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts schrittweise zum Föderalstaat, während Deutschland und Österreich nach dem Ende des Ersten Weltkriegs erstmals als demokratische Föderalstaaten verfasst wurden. Lediglich die Schweiz kann den Beginn ihres modernen Föderalismus konsistent auf das Jahr 1848 datieren.
Doch die historischen Wurzeln föderaler Staatlichkeit in Mitteleuropa reichen wesentlich weiter zurück. Ihre Ursprünge lassen sich bis ins Frühmittelalter verfolgen. Zwar ist das Konzept des Föderalismus ein modernes, das sich nicht unreflektiert auf Strukturen vergangener Epochen übertragen lässt – dennoch lassen sich zahlreiche föderative Elemente, institutionelle Vorformen und Entwicklungslinien erkennen, die letztlich im mitteleuropäischen Föderalismus der Moderne ihren Ausdruck fanden.
Frankenreich
Ein frühes Beispiel prä-föderativer Strukturen findet sich bereits im Frankenreich der Merowinger (5.–8. Jahrhundert). Die Herrschaftspraxis der Franken war stark von territorialer Aufteilung und personaler Bindung geprägt: Die merowingischen Könige, wie auch später die Karolinger, konnten schon aus praktischer Sicht keine flächendeckend unmittelbare Herrschaft ausüben, „sondern [man hatte] es mit einer Fülle von regionalen und lokalen Machthabern zu tun gehabt, die gerichtliche, fiskalische und militärische Befugnisse wahrnahmen und im romanischen Süden Galliens als comites (mit Bezug auf eine civitas), im Norden als grafiones bezeichnet wurden. […] Während einzig das Langobardenreich mit dem regnum Francorum in Personalunion verbunden war (seit 774), galten Burgunder und aquitanische Romanen, Alemannen und Bayern, Friesen, Sachsen und Thüringer untereinander als gleichrangig. Das Vorrecht der Könige auf Auswahl und Einsetzung der Grafen stieß schnell an faktische Grenzen, die aus der Rücksicht auf Erbansprüche und die regionalen Machtverhältnisse resultierten“ (Schieffer 2019: 28 et 30-31). Schieffer begreift diese Polyzentralität sowie das Zusammenspiel von lokaler Autonomie und übergeordneter Königsherrschaft im Rückblick durchaus als frühe Vorformen föderativer Organisation.
Mit den karolingischen Erbteilungen (843) entstand in Mitteleuropa aufgebaut auf den Stammesherzogtümern das Ostfränkische Reich - das spätere Heilige Römische Reich. Die „Grafschaften und Stammesprovinzen [bildeten] tatsächlich ein zentrales Element der »Reichsverfassung« und übernahmen wichtige Funktionen im spätostkarolingischen und frühdeutschen Reich: in militärischer Hinsicht bei der Aufstellung der Heereskontingente, die sich […] nach den »Stämmen« gliederten, sowie auf den Reichstagen, auf denen zwar die weltlichen und geistlichen Großen dominierten, die dem Wortlaut nach aber ebenfalls von den »Stämmen« repräsentiert wurden.[…] Die Existenz und Mitwirkung der Regionen an sich aber war kein neues, »föderales«, sondern ein zeitgemäßes Verfassungselement, das längst vor der Ausbildung des Ostfränkisch-Deutschen Reiches vorhanden und wirksam war“ (Goetz 2019: 86 et 88-89). Bestimmend war der realpolitische Umstand das Regieren nur dezentral über das Lehensrecht machbar war. Das Lehensrecht kann als Element der Bundestreue bzw. Treue zum Reich und die Königswahl durch den Adel wiederum als Element zur Verhinderung von monokratischer Machtkonzentration angesehen werden.
Heiliges Römisches Reich vor 1500
Dieses Verhältnis zwischen Krone und Regionen wird nachfolgend und parallel zur Genese der Staatlichkeit immer institutionalisierter. Man überkam dadurch den gesetzlich formloseren Herrschaftsstrukturen des Frühmittelalters. So schuf die Reichsverfassungspolitik des 12. Jahrhunderts „mit der Etablierung des Kreises der Reichsfürsten ein formalisiertes Verhältnis zwischen der Zentralgewalt und den wichtigsten Partikulargewalten, indem es diese legitimierte und sie andererseits an den Entscheidungen des Reichsoberhauptes teilhaben ließ. Mit der Entstehung des Kurfürstenkollegs band sich das Königtum dauerhaft an Entscheidungen einer noch engeren Gruppe bestimmter, besonders angesehener Territorialherrscher, die schließlich »das Reich« repräsentierten“ (Willoweit 2019: 20).
Die Fürsten – und im Speziellen die Kurfürsten - verhinderten erfolgreich alleinherrschaftliche Ambitionen der gekürten Monarchen. Dies ist nicht zuletzt der Entwicklung der Landesherrschaft der Fürsten geschuldet, da diese Ausgangslage für die regionale Macht und Autonomie bildeten. „Das Reichsoberhaupt hatte in einem längeren Prozeß immer mehr Regalien an die Reichsfürsten abgeben müssen. Friedenswahrung und Gerichtsbarkeit gehörten aber unverändert zu den zentralen Aufgaben des Königs, die er für das ganze Römisch-Deutsche Reich beanspruchte. Der König sollte zwar den Frieden wahren, aber nicht in die reichsfürstlichen Territorien hineinregieren, deren Position durch das Statutum in favorem principum von 1231 entscheidend gefestigt worden war. Der König verzichtete damit auf den Bau von Burgen, auf die Ausübung des Zoll-, Münz- und Geleitrechts, auf die Errichtung von Städten und Münzstätten in den reichsfürstlichen Territorien. Diese erscheinen jetzt als eigene Länder mit Landesherren an der Spitze“ (Weiß 2019: 114-15). Die Reichsteile hatten aber auch Interesse von einheitlichen Gesetzen und Vorgaben durch das Reich, wenn es insbesondere um Bereiche wie Münz-, Gewerbe- oder Gesindeordnung ging.
Kennzeichnend für das Reich war daher eine grundsätzliche Machtteilung: „Die Mächtigen des Reiches waren zu stark, um vom König untergeordnet zu werden, aber sie waren nicht stark genug, dass ein jeder für sich hätte existieren können. […] Das Reich wurde nicht zum monarchischen Einheitsstaat, sondern zum aristokratischen Bundesstaat“ (Funk 2008: 24-25). Die Rechte der Landstände – neben König/Kaiser und Fürsten – wiederum waren durch das Reich und dessen Gerichte geschützt. Es war das Gegenbild zur zentralisierten Monarchie Frankreichs, in welcher der König die Macht auf sich konzentrierte.
Ein wichtiger Aspekt für diese Zeit war auch die Beilegung der zahlreichen gewaltreichen Konflikte innerhalb des Reiches. Um diese zu lösen, wurden Bünde oder »Einungen« gegründet. „Es ist nun weder schwer noch originell, die vielfältigen Bünde und Schwureinungen des Spätmittelalters als eine der Wurzeln der föderalen Entwicklung in Deutschland namhaft zu machen. Schon die Semantik – Bund/föderal – spricht da eine eindeutige Sprache. Und ebenso deutlich ist auch, dass diese Bünde im Zusammenhang und auf der Verfassungsgrundlage des Reiches und seiner immer komplexeren Struktur agierten“ (Carl 2019: 135). Diese Einungen waren in der Regel zeitlich befristet und auf die beteiligten Vertragspartner beschränkt – doch sie förderte ein politisches Denken, das auf Kooperation zwischen eigenständigen Gewalten beruhte.
Heiliges Römisches Reich nach 1500
Im Jahre 1495 beschloss Kaiser Maximilian I. gemeinsam mit den Kurfürsten und Reichsständen den Ewigen Landfrieden. Zudem wurden diesen „die periodische Einberufung des Reichstags und das Recht zugesichert, künftig über Krieg und Frieden mitzubestimmen. Die Regimentsordnung des Jahres 1500 und alle späteren Fundamentalgesetze haben Kaiser und Reichsstände […] ausgehandelt und besiegelt. Fundamentalgesetze und Reichsabschiede besaßen im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation die Form von Verträgen. Im Unterschied zu Einungen und Bündnissen galten sie für immer und banden nicht nur die Unterzeichner, sondern alle, die zum Reichs-Staat gehörten und von »Kaiser und Reich« zur Mitwirkung gezwungen werden konnten. […]. Aus dem Lehensreich war der Reichs-Staat hervorgegangen, ein freiheitlich-föderatives Kernreich, in dem das Gewaltmonopol nach innen dezentral von den Reichskreisen ausgeübt wurde“ (Schmidt 2019: 166-167).
Die Einrichtung der Reichskreise war eine notwendige Antwort auf die begrenzte Handlungsfähigkeit von Reich und Ständen, insbesondere „in Fragen der Landfriedenswahrung, der Kammergerichtsorganisation, der Steuer, Bettel, Armen- und Münzkontrolle, der Reichsarmeeaushebung, der Gesundheitsfürsorge – sie formierte sich durch die medizinische Policey mit Blick auf die Trinkwasserversorgung, dem Schutz vor Seuchen und der Pest – sowie vieler anderer zentraler Punkte im frühmodernen Zivilisationsprozess. […] Föderale Konstruktionen ergaben sich aus der Erkenntnis, dass der Reichskreis beispielsweise die Kontrolle des Verbots der Gotteslästerei und des Fluchens (Von gottesschwüren vnd fluchen) dorthin delegierte, wo man täglich damit zu tun hatte. Der Kreis setzte auf das Prinzip der Subsidiarität. Er aktivierte die Pfarrer, die Hausvorstände und die Familien“ (Wüst 2019: 153-155). Die Reichskreise selbst waren an den Konsens der Kreisstände gebunden.
Ebenso wesentlich war mit der Reformation die Durchsetzung des Prinzips cuius regio, eius religio in der Religionsfrage im 16.Jahrhundert. Da mit der Kirche Bildung und Kultur eng verbunden waren, wurde mit dem Entscheid des Landesfürsten über die Religionswahl ebenjene zur Sache der Landespolitik.
1661 betonte Ludolph Hugo, Hofrat in Hannover, Reichstagsabgeordneter, Geheimrat und Vizekanzler in »De Statu Regionem Germaniae«, dass es in Germanien nie Königreiche ohne Freiheit gegeben habe. Unseres Erachtens wird unser Reich von einer zwiefachen Regierung geleitet. Denn das gesamte Reich wird durch eine Herrschaft regiert, und auch die einzelnen Territorien, aus denen es zusammengesetzt ist, haben etliche eigene Fürsten oder Magistrate, Gerichte und Landtage, und insoweit ein besonderes, dem übergeordneten Reich untergeordnetes Staatswesen (übers. v. Pfannenschmid 2005:16). Was vom Reich nicht geregelt sei, stehe zu ihrer freien Disposition. Ihre Territorialhoheit sei der Hoheitsgewalt, der summa potestas, des Reichs analog (vgl. Pfannenschmid 2005). Damit nähert sich dieser Ansatz bereits den enumerativen Verfassungen der Moderne, wie man sie etwa in den USA oder in Österreich findet. Darüber hinaus erkennt Hugo - wie auch Historiker der Gegenwart (vgl. Burkhardt 2006) - eine »Doppelstaatlichkeit« und damit den ausgeprägten Mehrebenencharakter der Verfassung des Alten Reiches.
Fazit
Der Blick auf eine Auswahl bedeutender Ereignisse und Elemente der föderalen Geschichte seit dem Mittelalter bis in die Frühe Neuzeit macht deutlich, wie tief verankert die Prinzipien des Bundesstaates in der politischen Praxis Mitteleuropas waren – und bis heute sind. „Der alte Föderalismus teilt sich mit dem neuen Föderalismus: die bündischen Zusammenschlüsse unter Wahrung der Eigenständigkeit. Die Gegliedertheit auf mindestens zwei Ebenen, [und] vertikale Machtkontrolle“ (Härtel 2012: 21).
Diese föderativen Strukturen waren nicht zuletzt das Ergebnis einer organisatorischen Notwendigkeit: In einer Zeit, in der es unmöglich war, als Zentralherrscher überall im Reich präsent zu sein – wie es noch Karl der Große von Aachen aus mit dem Reisekönigtum versucht hatte –, bot die Aufteilung der Macht und die regionale Autonomie eine beständige Lösung. Zugleich blieben die Ausprägungen des Föderalismus im Heiligen Römischen Reich stark von den dynastischen, ökonomischen und herrschaftlichen Eigeninteressen der Aristokratie geprägt. Vor diesem Hintergrund erwuchs eine Struktur, die sich im Reichsföderalismus über Jahrhunderte hinweg verfestigte und auch durch manch monokratische Ambition nicht mehr zu beseitigen war. Ihre Langlebigkeit und Resilienz können daher durchaus als Zeichen ihres Erfolgs gelten.
Dass ausgerechnet Deutschland, die Schweiz, Österreich und Belgien – allesamt über lange Zeit Glieder des Heiligen Römischen Reiches – heute als föderale Staaten organisiert sind, dürfte kaum ein Zufall sein. Während die Schweiz nach dem Dreißigjährigen Krieg mit dem Westfälischen Frieden (1648) aus dem Reich ausschied, blieb Belgien bis 1795 Teil desselben – elf Jahre vor dessen Auflösung. Die historische Erfahrung des föderativen Zusammenwirkens im Reich hat in Mitteleuropa eine institutionelle und politische Tradition begründet, die den Föderalismus über Jahrhunderte nicht nur bewahrte, sondern ihn den jeweiligen politischen Rahmenbedingungen entsprechend reformierte und fortentwickelte.
Literaturverzeichnis
- Johannes Burkhardt (2006), Vollendung und Neuorientierung des frühmodernen Reiches 1648–1763, S. 40–45.
- Horst Carl (2019), Landfrieden und föderative Ordnung, in: Föderalismus in Deutschland
- Albert Funk (2008), Föderalismus in Deutschland – Von den Anfängen bis heute
- Hans-Werner Goetz (2019), Vom »Stamm« zum »Territorium«?, in: Föderalismus in Deutschland
- Ines Härtel (2012), Alte und neue Föderalismuswelten, in: Handbuch Föderalismus - Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt; Band I: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat
- Yvonne Pfannenschmid (2005), Ludolf Hugo (1632–1704). Früher Bundesstaatstheoretiker und Kurhannoverscher Staatsmann
- Rudolf Schieffer (2019), Desintegration und neue Integration auf dem Boden des fränkischen Großreichs, in: Föderalismus in Deutschland
- Georg Schmidt (2019), Deutsche Freiheit statt Monarchisierung, in: Föderalismus in Deutschland, S.166-167
- Dieter Weiß (2019), Kaiser, Reich und Landesfürstentum – die Epoche Ludwigs des Bayern, in: Föderalismus in Deutschland - Zu seiner wechselvollen Geschichte vom ostfränkischen Königtum bis zur Bundesrepublik
- Dietmar Willoweit (2019), Einführung, in: Föderalismus in Deutschland
- Wolfgang Wüst (2019), Die Reichskreise als föderale und regionale Elemente der Reichsverfassung (1500–1806), in: Föderalismus in Deutschland, S.153-155
Informationen zu Andreas Pehr
Andreas Pehr ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Föderalismus in Innsbruck. andreas.pehr@foederalismus.at
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