Braucht Österreich mehr direkte Demokratie?

von Theo Öhlinger, 18.06.2015

Wünsche und Forderungen nach „mehr direkte Demokratie“ reichen bis in die Anfangsjahre der Republik zurück. In den letzten Jahren haben sich aber diese Forderungen verdichtet und sind auch im Parlament – dem Zentrum der repräsentativen Demokratie – auf mehrfachen Widerhall gestoßen. Im Juni 2013 einigte sich eine Verfassungsmehrheit im Verfassungsausschuss des Nationalrats auf ein Modell, das das vorhandene (bescheidene) Instrumentarium der direkten Demokratie auf Bundesebene in beachtlicher Weise weiterentwickeln würde: Über ein von 10 Prozent, im Fall verfassungsrechtlicher Regelungen von 15 Prozent der Wahlberechtigten unterstütztes Volksbegehren muss eine Volksbefragung stattfinden, wenn der Nationalrat dem Begehren nicht Rechnung trägt. Der Clou dieses Modells ist die „bloße“ Volksbefragung, die die letzte Entscheidung dem Parlament vorbehält.

Die Reaktionen auf diesen Entwurf waren gespalten. Manche sahen auch in dieser abgeschwächten Form einer konsultativen Abstimmung die Gefahr einer Schwächung, wenn nicht Zerstörung des bewährten Modells der repräsentativen Demokratie. So warnte der Bundespräsident auf dem Verfassungstag 2013 vor dem Druck, den Lobbys, kampagnisierende Medien und finanzstarke Interessengruppen auf den parlamentarischen Entscheidungsprozess ausüben könnten. Andere sahen dagegen in der rechtlichen Unverbindlichkeit einer solchen Abstimmung geradezu eine „Verhöhnung“ des Volkes. Diese sich widersprechenden Kritiken wurden ernst genommen und der Vorschlag auf die nächste Legislaturperiode vertagt. Nach den Wahlen im September 2013 konstituierte sich im Nationalrat eine Enquete-Kommission „betreffend Stärkung der Demokratie“. In sechs Sitzungen zwischen Dezember 2014 und Mai 2015 wurden zahlreiche Experten aus dem In- und Ausland angehört, die zu unterschiedlichsten Aspekten der Demokratie sprachen und eine Fülle von Anregungen lieferten. In der vorerst letzten Sitzung am 2. Juni 2015 diskutierten die Mitglieder der Kommission – darunter acht ausgeloste Bürger – erstmals intensiv untereinander und dabei rückte wieder das Modell der Volksbefragung über Volksbegehren in den Mittelpunkt.

Es spricht einiges für dieses Modell. Es knüpft an das bestehende Instrumentarium der direkten Demokratie an und trifft dessen größte Schwäche: die regelmäßige Schubladisierung von Volksbegehren. Es würde zweifellos den Nationalrat zu einer sehr intensiven Auseinandersetzung mit dem Anliegen eines entsprechend unterstützen Volksbegehrens zwingen. Den größten Mangel des Entwurfs (der auch noch viele Mängel im Detail hatte) sehe ich allerdings in dem Automatismus einer Volksbefragung, wenn der Nationalrat den Gesetzesentwurf des Volksbegehrens nicht nur unwesentlich verändert. Vielmehr sollte ein Dialog zwischen Abgeordneten und Initiatoren möglich sein (dessen „Augenhöhe“ durch geschäftsordnungsmäßige Regelungen zu garantieren wäre), in dem problematische Bestimmungen des Volksbegehrens mit Zustimmung der Initiatoren auch geändert werden können und damit auf eine Abstimmung verzichtet werden kann. Damit könnte zugleich das schwierigste Problem der direkten Demokratie einer praktikablen Lösung zugeführt werden. Es herrscht in Österreich selbst unter Anhängern von noch viel mehr direkter Demokratie ein Konsens darüber, dass nicht über alles und jedes abgestimmt werden darf: etwa über Menschenrechte, Rechte von Minderheiten oder unionsrechtliche Verpflichtungen. Es ist aber sehr schwierig, solche Grenzen genau zu definieren und für den Fall von Meinungsverschiedenheiten einen praktikablen Lösungsmechanismus zu konstruieren. Die „bloße“ Volksbefragung würde es dagegen erlauben, auf solche Themenverbote ganz zu verzichten. Es wäre dann die Aufgabe der Parlamentarier, die Initiatoren von der Problematik ihres Entwurfs zu überzeugen und mit ihnen akzeptable Lösungen zu suchen. Sollte das nicht gelingen, bleibt es immer noch in der Verantwortlichkeit des Parlaments, einen auch in einer Volksbefragung befürworteten Gesetzesentwurf in menschen-, völker- oder unionsrechtlich gebotener Weise umzugestalten, und dies unter der nachprüfenden Kontrolle von VfGH oder EuGH. Ein solches Verfahren dürfte weniger Frustrationspotential aufweisen als eine langwierige gerichtliche Auseinandersetzung über ein Abstimmungsverbot im Vorfeld des parlamentarischen Prozesses, die im Regelfall der Volksinitiative auch den für sie so notwendigen Schwung nehmen würde. Ein solcher Dialog im Parlament stellt freilich parlamentarische Gepflogenheiten in Frage, wie insbesondere den üblichen Fraktionszwang. Er könnte also auch zu einer Erneuerung und damit zu einer Aufwertung des Parlamentarismus führen.

Es ist nunmehr der Nationalrat am Zug. Die Parteien werden sich über den Sommer darauf verständigen müssen, wie zunächst einmal in der Enquete-Kommission weiter verfahren wird. Dabei werden gewiss auch viele andere Anregungen aus den bisherigen Sitzungen zur Sprache kommen. Eine echte Alternative zu dem skizzierten Modell hat sich dabei aber nicht abgezeichnet. Der Entwurf des Jahres 2013 ist also immer noch aktuell.

Informationen zu Theo Öhlinger

Em. o. Univ.-Prof. Dr. Theodor Öhlinger, Ordinarius für öffentliches Recht an der Universität Wien, Mitglied des Österreich-Konvents, zuletzt ständiger Experte der Enquete-Kommission des Nationalrats zur Demokratiereform.

theodor.oehlinger@univie.ac.at

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