Der Umgang mit Covid-19 in Österreich unter systemischen Gesichtspunkten

von Wolfgang Gratz
18.01.2021


Vorweg: auch wenn abgesehen von asiatischen Staaten etliche Länder in Europa (von Griechenland bis Finnland oder Norwegen) deutlich weniger Infektions- und Todesfälle aufweisen, ist den Verantwortlichen in Österreich zugute zu halten, dass kaum ein Land infolge der Neuartigkeit dieser Form der Pandemie ein im Zeitverlauf konsistentes Krisenmanagement aufweist. Dies kann jedoch nicht als Begründung für Fehlentwicklungen dienen. Im Gegenteil: je ungewisser, volatiler und komplexer eine Herausforderung ist, umso professioneller muss man ihr begegnen.

1. Sage mir wie ein Projekt beginnt und ich sage dir, wie es endet.

Im Projektmanagement gibt es den Spruch: „Sage mir wie ein Projekt beginnt und ich sage dir, wie es endet“.

Diese Aussage hat auch für die Bewältigung von Covid-19 seine Gültigkeit. In der Zusammenfassung des Berichts der Untersuchungskommission über die Vorgänge in Ischgl findet sich der Satz: „Die Ankündigung der Verhängung der Quarantäne über das Paznauntal und über St. Anton a. A. durch den österreichischen Bundeskanzler erfolgte überraschend und ohne Bedachtnahme auf die notwendige substantielle Vorbereitung. Es fehlte an Kommunikation und Einbeziehung der allein zuständigen Bezirkshauptmannschaft Landeck.“ Im Bericht selbst finden sich wohl nicht alle, aber wesentliche Zutaten der Defizite, die das Covid-19-Krisenmanagement bis zum aktuellen Zeitpunkt (16. Januar 2001) kennzeichnen: Management by Media (Pressekonferenz/Interview …), Zeitdruck, Überforderung, Fehleranfälligkeiten in der Kommunikation sowie im Management innerhalb und zwischen Behörden und Organisationen.

Spannt man von Ischgl einen Bogen zu den Turbulenzen, auch zwischen Bund und Ländern, bei Organisation des Impfens (ein nicht sonderlich überraschend aufgetretenes und somit sorgfältig vorbereitbares Ereignis), ergibt sich eine bemerkenswerte Kontinuität.

All das ist in mehreren Medien auch durch Analysen und Kommentare vielfältig abgehandelt und bewertet worden. Ich verzichte auf Wiederholungen und mache anstatt dessen zwei Rückgriffe auf die Systemtheorie.

2.  Leitdifferenzen:  Leiddifferenzen?

Aus Sicht der Systemtheorie verarbeiten öffentliche Organisationen wie auch andere soziale Systeme die auf sie einwirkenden Informationen durch Unterscheidungen. Sie reduzieren im Zuge ihrer Spezialisierung auf ihre gesellschaftliche Aufgabe die Komplexität der auf sie einströmenden Informationen und Ereignisse durch eine gezielte Auswahl und Konzentration der Aufmerksamkeit mittels einer Leitdifferenz.

Es handelt sich hierbei um eine grundlegende Unterscheidung, die nicht nur die Wahrnehmung, sondern auch die Eigenlogik und damit die Arbeitsweise von Organisationen und Institutionen maßgeblich steuert. Alle anderen Unterscheidungskriterien sind nicht unbedingt irrelevant, jedoch klar nachgeordnet.

Im Rechtssystem geht es im Grunde um die Unterscheidung rechtmäßig – unrechtmäßig; im politischen System um Macht als zentrale Kategorie; in der Wirtschaft ist die Zahlungsfähigkeit das entscheidende Kriterium.

Verschiedene Sektoren, in denen „Public Goods“ produziert werden, haben jeweils ihre eigenen Leitdifferenzen:  im Gesundheitssystem geht es um beispielsweise um gesund - krank. Aus der Verfassung ergibt sich für die Verwaltung die Leitdifferenz gesetzeskonform – nicht gesetzeskonform.

Auch unter dem Gesichtspunkt der Wirkungsorientierung hat die spezifische Professionalität von Verwaltungshandeln (z.B.: im Gesundheitswesen, im Bildungsbereich) zunehmend an Bedeutung gewonnen. Recht ist eine zentrale Rahmenbedingung, das wesentliche Kriterium bei Umgang mit Leitdifferenzen wie gesund - krank.

Darüber hinaus wird die Verwaltungspraxis stark durch Machtkalküle geprägt. Dies ergibt sich bereits aus der Ministerverantwortung.

Je entwickelter eine Demokratie nicht nur von ihren Rechtsnormen, sondern im öffentlichen Bewusstsein, im politischen Handeln und in der Praxis der staatlichen Organisationen und Institutionen ist, desto mehr beschränkt sich die Politik auf die Definition von Zielen für das Öffentliche und überlässt die Auswahl der Wege und deren Beschreiten der Verwaltung bzw. den staatlichen Agenturen und vorgelagerten Organisation. Dies ist beispielsweise in den skandinavischen Länder und auch in der Schweiz weitgehend der Fall.

Je mehr „Demokratie“ lediglich aus einem formalen Rahmen besteht, der als Fassade für autoritäre und illiberale Formen der Machtausübung dient, desto mehr wird die Verwaltung politisiert, also zur Verfolgung von parteipolitischen Zielen oder für Partikularinteressen instrumentalisiert und nach populistischen Kalkülen gesteuert. Personalentscheidungen im öffentlichen Sektor erfolgen dann nicht nach Qualifikation (Meritokratie), sondern so, dass Parteigänger in Position gebracht bzw. versorgt werden (Patronagesystem).

Ich überlasse es den Leser*innen zu entscheiden, wo sich Österreich auf einer gedachten Skala befindet bzw. in den letzten Jahrzehnten hinbewegt hat.

Ich halte jedenfalls die österreichische Verwaltung im internationalen Vergleich für beachtlich politisiert. Verschiedene internationale Vergleiche, vornehmlich durch die OECD machen den Preis nur allzu nachvollziehbar, den wir dafür in ruhigen Zeiten zahlen, nämlich durchschnittliche Ergebnisse zu ziemlich hohen Kosten.

In Krisenzeiten entfalten diese Defizite eine fatale Wirkung (siehe 1).

3. Die Steuerung des Nicht-Beherrschbaren

In der Systemtheorie werden lebende Systeme, also auch Menschen und Organisationen als sogenannte nichttriviale Maschinen definiert zum Unterschied zu Trivialmaschinen. Diese wie z.B., elektronische Geräte oder Autos produzieren immer auf einen bestimmten Input einen bestimmten vorhersehbaren Output, es sei denn sie sind reparaturbedürftig.

Nichttriviale Maschinen hingegen sind eigen-sinnig und eigen-willig. Ihre inneren Zustände sind von außen her zwar irritierbar, aber nicht nach einem Ingenieurmodell steuerbar. Auf ein und denselben kommunizierten Reiz können ein Mensch oder eine Organisation je nach ihrer Verfasstheit gänzlich verschieden reagieren. Andere wieder reagieren ziemlich ungerührt davon, was auf sie zukommt, immer wieder in erstaunlich gleicherweise.

Die Systemtheorie spricht von Autopoiese. Lebende Systeme sind demzufolge so organisiert, dass sie sich aus sich selbst heraus ständig erneuern nach ihrem eigenen Operationsmodus, so durch Auswahl von Mitarbeiter*innen, Ausgestaltung der Kontakte zu relevanten Umwelten, Ausgestaltung von Organisationsstrukturen, Steuerungsmedien und Leistungsprozessen.

Lebende Systeme definieren sich weiters in hohem Ausmaß über ihre Umweltbeziehungen. Die Verarbeitung der Umweltreize erfolgt aber nach der Eigengesetzlichkeit des Systems. Es sieht, was es sieht und sieht nicht, was es nicht will. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass Niklas Luhmann das Gelingen von Kommunikation als unwahrscheinlich bezeichnet hat. Ob Menschen und Organisationen auf Neuerungen begeistert, lethargisch oder subversiv reagieren, ist von außen her lediglich begrenzt beeinflussbar, aber nicht determinierbar. Steuerbar, wie es der Kapitän von der Brücke seines Schiffes her vermag, sind lebende Systeme nicht, auch wenn dies bürokratische Organisationsmodelle mehr oder weniger implizieren.

Um dieses Dilemma handhabbar zu machen, wurde folgendes Steuerungsmodell entwickelt:

Die laufende Leistungserbringung wird durch triviale Grenzziehung gesteuert. Man geht davon aus, dass sich alle Mitarbeiter so verhalten, wie sie es sollen und trachtet, Abweichungen nach einem Reparaturmodell - kurzfristige Beseitigung der Störung - zu korrigieren. Wenn Personen und Organisationen handlungsfähig bleiben wollen, können sie nicht laufend über Funktionalität und Überleben nachdenken. Produktiv zu sein erfordert in weiten Phasen schlicht zu arbeiten, Leistungen zu erbringen. In begrenzten Phasen, insbesondere bei neuen Herausforderungen ist jedoch die Überlebens- und Sinnfrage im Hinblick auf die Zukunft der Leistungserbringung und der Ausgestaltung der Binnenwelt des Systems sowie seiner Umweltrelationen zu stellen. Hier bekommt die Nichttrivialität, die Eigen-Sinnigkeit und die Eigen-Willigkeit der Akteur*innen Zeit und Raum. Nichttriviale Steuerung bedeutet gemeinsame Reflexion und gemeinsame Rahmenvereinbarungen.

Schlüsselmerkmale nichttrivialer Steuerung sind:

Es gibt theoretisch fundierte Methoden, mit denen diese Grundsätze einerseits in der Steuerung von Organisationen (Mitarbeiter*innengespräche, Workshops, systemisches Projektmanagement und systemische Organisationsentwicklung) und andererseits in der Verknüpfung von Organisationen (Verhandlungssysteme, Netzwerke, Kooperationssysteme) realisiert werden können.

Ein solches Steuerungskonzept könnte die Qualität der mittelbaren Bundesverwaltung, der Beziehungen zwischen Bund und Ländern insgesamt verbessern, aber auch die systematische Einbeziehung von Stakeholdern und der Zivilgesellschaft ermöglichen. Von besonderer Wichtigkeit ist die Einbindung derer, die für die Realisierung von Vorhaben zuständig sind. Ausgangspunkt ist die Fragestellung, welche Rahmenbedingungen und Ressourcen diese Produzenten öffentlicher Leistungen benötigen, um die angestrebten Ziele realisieren zu können. Hier besteht gegenwärtig viel Luft nach oben. In den letzten Wochen klagten sowohl Vertreter der niedergelassenen Ärzte wie auch des Heimsektors, dass sie bisher in die Planung der Durchimpfung der Bevölkerung bzw. spezifische Gruppen nicht oder nur sehr unzulänglich einbezogen wurden.

4. Never let a good crisis go to waste?

Österreich hat ein im internationalen Vergleich höchst vorzeigbares Katastrophenmanagement. Kritische Einzelereignisse wie Hochwässer, Tunnelbrände oder größere Lawinenabgänge werden regelmäßig auf hohem Niveau gemanagt. Hierzu gehört als Standardprozedur nach Ende der Aufräumarbeiten eine Auswertung der Lessons Learned.

Ich habe eine Studie über das Management der sogenannten Flüchtlingskrise 2015/16 gemacht. Sie ergab, dass bei ultrakomplexen Krisen das herkömmliche Instrumentarium nicht ausreicht. Kennzeichen solcher besonderer krisenhaften Entwicklungen sind unter anderem: Ende und Beginn sind nicht leicht erkennbar, lange Zeitdauer, weitreichende Auswirkungen auf verschiedene staatliche, wirtschaftliche und soziale Sektoren, Notwendigkeit von Interdisziplinarität.  Verharrt man in solchen Situationen im Modus des gewohnten Krisen- und Katastrophenmanagement, kommt man über bloßes Reagieren nicht hinaus und erleidet nachvollziehbarer Weise größere öffentliche Legitimationsverluste.

Ultrakomplexes Krisenmanagement erfordert u.a. Formen der Evaluierung und Auswertung noch während der Krise, um die Organisation des Krisenmanagements weiterzuentwickeln sowie Anwendung von Methoden des Projektmanagements, um nach dem Grundsatz „the whole system in one room“, also unter Einbeziehung von Repräsentanten aller Beteiligten proaktiv Szenarien durchzuspielen und Vorgehensweisen sowie Lösungen zu erarbeiten und kontinuierlich weiterzuentwickeln.

Als aufmerksamer Beobachter der letzten elf Covid-19-Monate habe ich nicht den Eindruck, dass nach diesen Grundsätzen gearbeitet wurde. Eine sonderliche Expertise in der Organisation des Öffentlichen war für mich nicht erkennbar.

Ich habe vor einigen Monaten mit jemand gesprochen, der im Krisenstab eines Ministeriums tätig ist. Der Blick hinter die Kulissen ergänzte in stimmiger Weise das Schauspiel vor den Kulissen. Auf meine Frage, ob diesmal wohl etwas gelernt würde, kam die Antwort: „Wenn das vorbei ist, wird man sagen, es ist eh ganz gut gegangen, Schwamm drüber, zurück zum Tagesgeschäft.“

5. Wer hat Gründe, etwas zu ändern?

Es wäre mir ein leichtes, eine Aufzählung zu machen, durch welche Maßnahmen man ein gelingendes Management ultrakomplexer Krisen wahrscheinlicher machen könnte. Eine Reihe anderer Personen könnte dies zumindest genauso gut, wenn nicht besser. Die knappe Ressource ist nicht Expertise sondern das Wollen und die Bereitschaft der Beteiligten, das Öffentliche zumindest im Krisenfall besser zu organisieren.

Die Politiker*innen und Spitzenbeamt*innen sind im Wesentlichen von genau den Kalkülen getragen, die allgemein menschliches Entscheiden und Handeln steuern: Menschen ändern sich nicht gerne. Sie tun dies nur, wenn sie hierfür triftige Gründe haben und die Risiken und Nachteile des Verharrens im Gewohnten die verschiedenen Formen von Mühsal sowie das Bedrohliche des Ungewohnten und Neuen überwiegen. Es geht einerseits um einen politischen Abbau von Message-Control und politischem Marketing als dominierendes Kalkül, andererseits um die Einsicht der Verwaltungen, dass Rechtsnormen, auch wenn sie verfassungskonform, fachlichen Erfordernissen genügend und leicht verstehbar sind, lediglich einen Rahmen für erfolgreiches Krisenmanagement abstecken. Es ist letztlich wie beim Fußballspielen: die Definition von Größe der Mannschaften, des Spielfelds und der Tore, von Spielregeln und das Wirken von Schiedsrichtern garantieren gleiche Rahmenbedingungen für beide Mannschaften. Es werden aber die Spieler jener Mannschaft mehr Tore schießen, die qualifiziert, motiviert, professionell angeleitet und gut aufeinander eingespielt sind und, auch wenn sie das Konzept der nichttrivialen Steuerung nicht kennen, es in der Praxis realisieren.

In jedem Staat haben die Bürger letztlich das Krisenmanagement, dass sie verdienen. Etwas Besseres muss man sich verdienen, nicht nur durch Wahlverhalten, sondern auch durch politisches oder zivilgesellschaftliches Engagement. Sind die Gründe hierfür nach den bisherigen Covid-19-Erfahrungen ausreichend?



Informationen zu Wolfgang Gratz

a.o. Univ.-Prof. Dr. Mag. Wolfgang Gratz ist ua. Organisationssoziologe und Organisationsberater und Verfasser empirischer Verwaltungsstudien

gratz.partner@aon.at


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