Gestalten anstatt verwalten

von Christian Keuschnigg, 05.12.2018

Der Föderalismus in Österreich macht die Länder und Gemeinden unmündig. Sie müssen mit fixen Ertragsanteilen an den gemeinsamen Steuereinnahmen auskommen. Eigene Steuerquellen haben sie keine. Wo bleibt die Entscheidungsfreiheit, mehr oder weniger Leistungen zu finanzieren, wenn die Einnahmen fest vorgegeben sind? Sie müssen mit dem auskommen, was ihnen zugewiesen wird. Sie können nur verwalten anstatt gestalten.

Was die Wählerinnen und Bürger in Wien, Tirol und Vorarlberg von ihrer Landespolitik erwarten, ob sie mehr öffentliche Leistungen wünschen oder lieber weniger Steuern zahlen, unterscheidet sich. Doch den Ländern und Gemeinden sind fiskalisch die Hände gebunden. Die zahlreichen Kompetenzverflechtungen und Mehrfachzuständigkeiten machen es zusätzlich schwer. Wie kann jemand Politik gestalten und diese verantworten, wenn ihm ständig andere Stellen dreinreden?

Die fehlende Autonomie der Länder und Gemeinden ist kostspielig. Am schlimmsten sind die fehlenden Sparanreize. Wenn die Einnahmen fix vorgegeben sind, können die Länder die Steuern nicht separat für die eigenen Bürger senken. Es bleibt nur mehr, jeden Euro auszugeben und nachher dem Finanzminister mitzuteilen: es reicht nicht. Bei den nächsten Verhandlungen zum Finanzausgleich geht es nur mehr darum, möglichst hohe Ertragsanteile am gemeinsamen Steuerkuchen herauszuholen.

Es ist kein Wunder, dass wir in einem Hochsteuerland leben. Landespolitiker, die sich gegen Steuerautonomie wenden, wollen bei ihren Wählern nur mit hohen Leistungen und Ausgaben glänzen. Für eine niedrige Steuerbelastung zu kämpfen scheint nicht ihr Anliegen zu sein. Sie wollen nur die Hälfte des Budgets gestalten und nur die Hälfte der Politik verantworten. Daher muss der Bundesfinanzminister die Steuern gemeinsam verhandeln und vorschreiben. Wo bleibt die Unabhängigkeit?

Die mangelnden Sparanreize sind nicht die einzigen Kosten für Österreich. Weil es den Ländern und Gemeinden an Gestaltungsmöglichkeiten fehlt, können sie weniger gut auf lokale Unterschiede eingehen. Zudem leidet die Transparenz und politische Kontrolle. Die Politik sollte sich mit attraktiven Leistungen, aber auch mit einer attraktiven Steuerbelastung rechtfertigen. Aber ohne Steuerautonomie können die Bürger nicht erkennen, welcher Teil der Steuerbelastung auf das Konto der Landespolitik geht. Sie können sich kein Bild vom „Preis-Leistungs-Verhältnis“ machen und die lokale Politik für die verursachte Steuerbelastung zur Rechenschaft ziehen.

Steuerautonomie verursacht Steuerwettbewerb. Dieser verhindert manche Auswüchse bei den Ausgaben und trägt zur Eindämmung der Steuerbelastung bei. Vor einem Steuerwettlauf nach unten muss man sich nicht fürchten. Die Länder und Gemeinden brauchen ihre Steuereinnahmen, um Ausgaben und Leistungen zu finanzieren.

Was unterschiedlich ist, soll man nicht über einen Kamm scheren. Mit Steuerautonomie käme es zu verschiedenen Politiklösungen mit unterschiedlich hohen Steuern und Leistungen. Die Länder können erst dann voneinander lernen, wenn die Politikansätze unterschiedlich sind. Das fördert die Innovation in der Politik.

Einnahmen und Ausgabenverantwortung gehören in eine Hand. Um positive Ergebnisse für alle zu sichern, braucht der fiskalische Wettbewerb Leitplanken, eine griffige Schuldenbremse und einen solidarischen Finanzausgleich. Jedes Land soll seine Ausgaben selber verantworten und nicht andere dafür zahlen lassen. Mit einer Schuldenbremse kann ein Land seine Steuern nur senken, wenn es auch bei den Ausgaben einspart. Nur so können die Bürger beurteilen, ob das Preis-Leistungs-Paket besser ist als anderswo, und die lokale Politik zur Rechenschaft ziehen.

Damit im Steuerwettbewerb die Solidarität erhalten bleibt, ist ein Finanzausgleich notwendig. Reiche Bundesländer zahlen ein, arme erhalten Zuzahlungen. Mit diesen Budgetzuschüssen fällt das Aufholen leichter. Es darf jedoch nicht passieren, dass ein Land seine Steuern senkt und sich die Mittel aus dem Finanzausgleich auf Kosten anderer erstatten lässt. Deshalb sollen die Ein- und Auszahlungen von objektiven Kriterien der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit abhängen, und nicht von den tatsächlich gewählten Einnahmen und Ausgaben. Jedes Land muss die Konsequenzen seiner Politik selber tragen.

Derzeit bleiben 77% der Einkommensteuer beim Bund, 23% gehen als Ertragsanteile an die Länder. Der Umsetzungsplan des WPZ (mit dem Institut für Föderalismus und Agenda Austria) für eine Steuerautonomie der Länder besteht aus vier Stufen. Erstens, der Bund überweist nichts mehr an die Länder und senkt seine Steuersätze soweit ab, dass seine Nettoeinnahmen gerade gleichbleiben, z.B. von 50% auf 39% in der vorletzten Tarifstufe. Die Lücke von 11% geht als eigener Steuersatz an die Länder, berechnet als Zuschlag zum niedrigeren Bundestarif. In jeder anderen Tarifklasse erfolgt dieselbe Aufspaltung. Weder wird die Ermittlung des steuerbaren Einkommens komplizierter noch ändert sich an der Steuerschuld der Bürger irgendwas.

Zweitens, der Finanzausgleich, der im heutigen Verteilschlüssel des Steueraufkommens versteckt ist, wird in einen transparenten offenen Finanzausgleich umgewandelt. So kann jedes Bundesland mit demselben Steuersatz starten und zusammen mit dem Finanzausgleich exakt gleich hohe Einnahmen erzielen wie bisher. Es darf bei der Umstellung keine Gewinner und Verlierer geben.

Drittens, in einer dreijährigen Übergangsphase wird das neue System erprobt. Die Bundesländer erhalten die Ertragsanteile wie bisher. Gleichzeitig zeigt eine Parallelrechnung, wie sie mit ihrem eigenen Steuersatz zusammen mit dem Finanzausgleich exakt die gleichen Einnahmen erzielen. Drei Jahre kann nachadjustiert werden, damit es zu keiner Überraschung kommt.

Der vierte Schritt ist der Start in die Steuerautonomie. Die Länder können den Zuschlagssatz unabhängig wählen und damit die Steuern senken oder erhöhen. Die Zahlungen des Finanzausgleichs bleiben unverändert, so dass jedes Land die Konsequenzen seiner Politik selber trägt. Einnahmen- und Ausgabenverantwortung liegen in einer Hand.

An dieser Reform sollten alle interessiert sein. Die Länder, weil sie endlich an allen Hebeln der Politik drehen können. Die Familien und Unternehmen, die eine bessere, auf lokale Verhältnisse zugeschnittene Politik mit einem besseren Preis-Leistungsverhältnis erwarten dürfen. Die Bundesregierung sollte mehr Interesse zeigen, wenn sie die Steuerquote senken will. Die Länder sind für 23% der Einkommensteuerbelastung verantwortlich. Dann wäre es gut, sie in dieses Vorhaben einzuspannen und ihre Sparanreize mit fiskalischem Wettbewerb zu stärken.

Erstveröffentlicht in „Die Presse“ vom 05. Dezember 2018; mit freundlicher Genehmigung des Autors.

Zur Studie: www.wpz-fgn.com

 

 

Informationen zu Christian Keuschnigg

Professor für Nationalökonomie, insbesondere öffentliche Finanzen, an der Universität St. Gallen, Direktor des Instituts für Höhere Studien 2012 - 2014, Leiter des Wirtschaftspolitischen Zentrums Wien

christian.keuschnigg@unisg.ch

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