Nach dem Referendum

von Anna Gamper, 24.09.2014

Am 18. September 2014 wurde in Schottland über die Frage „Should Scotland be an independent country?“ abgestimmt. Bei einer Stimmbeteiligung von 84,6 % (von über 4 Millionen registrierten Stimmberechtigten) sprachen sich 55,25 % gegen, 44,65 % für die Unabhängigkeit aus. Die alternativen Antwortmöglichkeiten auf die vorgelegte Frage waren „yes“ und „no“ – die Möglichkeit, das „no“ mit einem Zusatz „more devolution“ zu verbinden, bestand dabei nicht. Dennoch kündigte der Premierminister in seiner Ansprache vom 19. September 2014, in der er das Vereinigte Königreich nachdrücklich als ein aus vier Nationen zusammengesetztes Land bezeichnete, „,more devolution“ an – in der wohl richtigen Einschätzung, dass sowohl viele Stimmberechtigten, die sich für eine Unabhängigkeit ausgesprochen hatten, als auch viele der Unabhängigkeitsgegner nach dem Ausgang des Referendums jedenfalls eine Stärkung der bisherigen schottischen Autonomie erwarten. Da diese innerhalb des asymmetrischen Systems der „devolution“ im Vereinigten Königreich schon bisher die stärkste aller Regionalautonomien gewesen war, würde ihre Ausbau den Abstand zu anderen autonomen Regionen wie Wales und Nordirland noch vergrößern. Besonders betroffen wäre zudem England, das bisher über keine eigene Regionalautonomie verfügt. Es wurde daher auch versprochen, dass bis Anfang 2015 Gesetzesentwürfe nicht nur zur neuen schottischen Autonomie, sondern auch zu neuen Autonomieformen in allen anderen Teilen des Vereinigten Königreichs vorgelegt würden.

Dieses Vorhaben ist freilich nicht nur politisch höchst ambitioniert, sondern stellt auch die Legistik vor enorme Herausforderungen: Die bisherige „devolution“ wurde ja in verschiedenen, auf die einzelnen Regionen bezogenen Acts of Parliament geregelt, die es entsprechend anzupassen gälte. In England beschränkte sich die Autonomie bisher auf die Spezialautonomie für Greater London, eine ursprünglich geplante Autonomie für Nordengland war 2004 in einer dort durchgeführten Volksbefragung abgelehnt worden. Eine Ausweitung der schottischen Autonomie würde jedoch die als West Lothian Question bezeichnete Problematik verschärfen, wonach zwar schottische Abgeordnete im Parlament von Westminster über Gesetze des Vereinigten Königreichs auch dann mitbeschließen dürfen, wenn sich diese nur auf England beziehen, wogegen für schottische Angelegenheiten nur das schottische Parlament zuständig ist. Optionen wie ein eigenes englisches Regionalparlament oder ein Ausschluss nicht-englischer Abgeordneter von Abstimmungen über „only England“-Gesetze in Westminster wurden schon seit Jahren diskutiert, aber nicht umgesetzt.

Bemerkenswerterweise wurde einem anderer Aspekt des Referendums bisher wenig Aufmerksamkeit geschenkt: Das Referendum wurde auch über die Grenzen des Vereinigten Königreichs hinaus als Volksabstimmung und damit als ein verbindlicher Entscheid des schottischen Volkes über die Frage der Unabhängigkeit Schottlands verstanden. Der Begriff des „Referendums“ hat in der Literatur allerdings einen unklaren Gehalt, indem darunter einmal nur die Volksabstimmung im eigentlichen Sinn, manchmal aber auch diejenige unverbindliche Konsultation verstanden wird, die in der Terminologie der österreichischen Bundesverfassung als Volksbefragung bezeichnet wird. Gem Anhang 5 Teil I § 1 lit b zum Scotland Act 1998 handelt es sich bei der “Union of the Kingdoms of Scotland and England“ allerdings um keine schottische, sondern eine dem Vereinigten Königreich vorbehaltene Angelegenheit. Mit der The Scotland Act 1998 (Modification of Schedule 5) Order 2013 – eine von der Königin nach Zustimmung sowohl beider Häuser des Parlaments in Westminster als auch des schottischen Parlaments erlassene, als „subordinate legislation“ bezeichnete Verordnung, zu der der Scotland Act 1998 in Sec 30 Abs 2 ermächtigt – wurde allerdings § 5a in Anhang 5 Teil I eingefügt: Der in Anhang 5 Teil I § 1 lit b vorbehaltene Kompetenztatbestand “does not reserve a referendum on the independence of Scotland from the rest of the United Kingdom if the following requirements are met”; bei diesen „requirements“ handelt es sich um einige technische Voraussetzungen des Referendums. Dies kann aber wohl nur so verstanden werden, dass zwar die Zulässigkeit des Referendums – das in weiterer Folge durch ein schottisches Gesetz, den Scottish Independence Referendum Act 2013, geregelt wurde – kompetenzrechtlich außer Streit gestellt, die Kompetenzverteilung über die Frage der Unabhängigkeit als solche aber nicht verschoben und auch eine Verbindlichkeit des Ergebnisses des Referendums für das Parlament in Westminster nicht festgelegt wurde.

Eine „politische“ Verbindlichkeit, das Ergebnis der Volksabstimmung zu respektieren, war dagegen im Agreement between the United Kingdom Government and the Scottish Government on a referendum on independence for Scotland (“Edinburgh Agreement”) vom 15. Oktober 2012 vereinbart worden, in welchem es am Ende lautet: Die Regierung des Vereinigten Königreichs und die schottische Regierung “look forward to a referendum that is legal and fair producing a decisive and respected outcome. The two governments are committed to continue to work together constructively in the light of the outcome, whatever it is, in the best interests of the people of Scotland and of the rest of the United Kingdom.”

Wäre das Referendum zu Gunsten der Unabhängigkeit ausgegangen, hätte es immer noch entsprechender Gesetze des Vereinigten Königreichs bedurft, um die Unabhängigkeit umzusetzen. Rein rechtlich gesehen wäre damit kein Zwang für das Parlament in Westminster verbunden gewesen, diese Gesetze auch zu beschließen. Selbst wenn ein solcher gesetzlicher Zwang bestanden hätte, wäre es Westminster vor dem Hintergrund der „ungeschriebenen Verfassung“ und des damit verbundenen Fehlens des formalen Verfassungsranges möglich gewesen, sich mit einem neuen Act of Parliament darüber hinwegzusetzen.

Das schottische Volk hat nunmehr anders entschieden, nicht gerade mit einer riesigen Mehrheit zu Gunsten des Verbleibs im Vereinigten Königreich, aber mit einer überdurchschnittlich hohen Stimmbeteiligung, die dem Ergebnis eine hohe demokratische Legitimation verleiht. Ob in Zusammenhang mit dieser „Entscheidung“ von einer „Volksabstimmung“ gesprochen werden kann, kann verfassungsrechtlich durchaus bezweifelt werden. Eher, so scheint es, war es eine – rechtlich nicht letztverbindliche – Volksbefragung mit allerdings enormem politischen Gewicht und jedenfalls mehr Demokratiebewusstsein beider Seiten, als man in sämtlichen anderen europäischen „Sezessionsregionen“ derzeit beobachten kann.

Informationen zu Anna Gamper

Univ.-Prof. Dr. Anna Gamper, Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre an der Universität Innsbruck, ist Koordinatorin des Forschungszentrums für Föderalismus der Universität Innsbruck.






anna.gamper@uibk.ac.at

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